رای شماره ۸۳۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی قانون تامین اجتماعی مصوب ۲۵-۱۰-۱۳۵۵

مرجع تصویب: هیات عمومی دیوان عدالت اداری     شماره ویژه نامه: ۵۵۳   

سه‌شنبه،۱۵ اسفند ۱۳۹۱        سال شصت و نه شماره ۱۹۸۱۰
رأی شماره ۸۳۵هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی قانون تأمین اجتماعی مصوب ۲۵/۱۰/۱۳۵۵

شماره هـ/۹۱/۴۱۷                                                                        ۷/۱۲/۱۳۹۱

تاریخ دادنامه: ۹/۱۱/۱۳۹۱      شماره دادنامه: ۸۳۵       کلاسه پرونده: ۹۱/۴۱۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت طراحی و ساخت قطعات داخلی خودرو سایپا آذین به وکالت آقای ابوالقاسم عشوندی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی قانون تأمین اجتماعی مصوب ۲۵/۱۰/۱۳۵۵

گردش کار: شرکت طراحی و ساخت قطعات داخلی خودرو سایپا آذین به وکالت آقای ابوالقاسم عشوندی

به موجب دادخواستی ابطال ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی قانون تأمین اجتماعی مصوب ۲۵/۱۰/۱۳۵۵ وزارتین دادگستری و بهداری و بهزیستی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:

«احتراماً به استحضار می‌رساند سازمان تأمین اجتماعی شعبه شهرستان قدس با ارسال برگ بازداشت نامه شماره ۴۰۰۱ـ ۲/۱/۱۳۹۱ با استناد به ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی قانون تأمین اجتماعی، درخواست توقیف مبلغ ۵۷۱/۱۶۸/۶۰۱ ریال مطالبات احتمالی شرکت بادپا آسیا را در نزد شرکت موکل می‌نماید و متعاقباً طی برگ لازم الاجراء، شرکت موکل را معادل مبلغ مذکور مدیون تشخیص و با استفاده از اطلاعات در اختیار، بلافاصله و بدون رعایت مقررات قانونی معادل وجه فوق از وجوه متعلق به شرکت در نزد بانکها را توقیف و برداشت می‌نماید بدون آن که شرکت بادپا آسیا طلبی از شرکت سایپا آذین داشته باشد. سـازمان مذکور صرفاً با اسـتناد به مقـررات ماده ۴۰ آییـن‌نامه اجرایی فـقط به‌خاطر این که شرکت ظرف مهلت ۱۰ روز مقرر در ماده یاد شده به برگ بازداشت‌نامه پاسخ نداده، اقدام به چنین کاری نموده است. به عبارت دیگر با استناد به ماده مذکور بدون توجه به این که شرکت موکل وجوهی از بدهکار تأمین اجتماعی در اختیار دارد یا نه مطالبات خود را از محل وجوه شرکت موکل (شخص ثالث) که برای منظور و مقاصد دیگری از جمله حقوق کارکنان و بهای کالا و خدمات مورد نیاز در حسابهای بانکی خود سپرده نموده، برداشت می‌نماید که در نتیجه آن خسارت غیرقابل جبرانی متوجه شرکت شاکی گردیده است.

اینک صرف نظر از این که شرکت موکل به بازداشت نامه ارسالی از طرف تأمین‌اجتماعی پاسخ داده و صرف نظر از این که اقدامات اجرایی به نحو صحیح انجام نگرفته است، همچنین با صرف‌نظر از این که، مفهوم ماده ۴۰ آیین‌نامه مذکور، اجازه سازمان برای استیفاء مطالبات خود از دارایی شخص ثالث بدون وجود دین نمی‌باشد، به‌استحضار قضات معظم دیوان عدالت اداری می‌رساند:

نظر به این که سازمان تأمین اجتماعی به استناد مقررات ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قـانون تأمین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۵ اقدام به برداشت وجوه متعلق به شرکت موکل در نزد بانکها بابت مطالبات احتمالی خود از شرکتی به نام بادپا آسیا نموده است بدین وسیله مستنداً به ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری، علت درخواست و مغایرت مصوبه با شرع و قانون و همچنین خروج مصوبه از اختیارات مقام تصویب کننده را به شرح زیر به استحضار می‌رساند:

الف) علت درخواست

علت درخواست برداشت وجوه متعلق به شرکت موکل از سوی سازمان تأمین‌اجتماعی بابت طلب احتمالی خود از شخص ثالث « شرکت بادپا آسیا»

ب) مغایرت مصوبه با موازین شرعی:

ب ـ۱) به موجب نص صریح آیه ۳۹ سوره نجم «و ان لیس للانسان الا ما سعی» «و این که برای انسان جز حاصل تلاش او نیست» حقی و مالکیتی برای کسی ایجاد نمی‌شود مگر آن که حاصل سعی و تلاش آن باشد در این خصوص برداشت وجوه متعلق به شرکت سایپا آذین از حسابهای سپرده و تخصیص آن به شخص ثالث و احتساب آن بابت مطالبات سازمان، در مغایرت آشکار با آیه شریفه است و سازمان و شخص ثالث بدون هیچ گونه سعی و کوششی مالک اموال شرکت شاکی شده‌اند.

ب ـ۲) سازمان تأمین اجتماعی با استناد به ماده ۴۰ آیین‌نامه و به صرف این که طی مدت ۱۰ روز از تاریخ ابلاغ به نامه سازمان پاسخ داده نشده، به اعتبار این مرور زمان، مال این شرکت را به نفع خود مصادره و برداشت نموده است، این در حالی است که شورای محترم نگهبان در سال ۱۳۶۳ مرور زمانهای قانونی مواد ۷۳۱ به بعد قانون آیین دادرسی مدنی را خلاف موازین شرعی تشخیص نموده و بنابراین در جایی که قانون مرور زمان که موجب سلب مالکیت می‌شود خلاف شرع تشخیص شده، به طریق اولی آیین‌نامه‌ای که چنین اختیاری به اشخاص می‌دهد که با انقضای مدت زمانی محدود، اموال و دارایی اشخاص را به صرف سپری شدن زمان، مصادره و تملک نماید نیز خلاف شرع به نظر می‌رسد.

ب ـ۳) به موجب ماده ۱۴۰ قانون مدنی که بر اساس موازین شرعی تدوین شده و از سوی شورای نگهبان نیز مغایر شرع تشخیص نشده، اسباب تملک حصر شده و به جز موارد مذکور به طریق دیگری تملک حاصل نمی‌شود. لذا اقدام سازمان در تملک وجوه این شرکت به صرف انقضای مدت ۱۰ روز از تاریخ ابلاغ بازداشت نامه توجیه شرعی ندارد.

ج) مغایرت مصوبه با مقررات قانون اساسی:

ج ـ۱ـ۱) مغایرت با اصل چهارم قانون اساسی
ج ـ۲ـ۱) مغایرت با اصل چهلم قانون اساسی که به موجب آن کسی نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر قرار دهد و در این مورد سازمان و شخص ثالث جهت اعمال حق خویش موجبات اضرار این شرکت را فراهم نموده‌اند.
ج ـ۳ـ۱) قسمت اخیر اصل ۸۵ قانون اساسی مبنی بر این که مصوبات دولت نبایستی با قانون اساسی مغایرت داشته باشد که با شرح فوق مغایرت دارد.

د) مغایرت مصوبه با مقررات قانون مدنی:

دـ۱ـ۱) مغایرت با ماده ۳۱ قانون مدنی به لحاظ بیرون کردن مال از ید شرکت موکل و تصرف آن از سوی سازمان بدون وجود حکم قانونی
دـ۱ـ۲) مغایرت با ماده ۱۴۰ قانون مدنی بدین توضیح که نقل وجوه سپرده شرکت شاکی در نزد بانکها به سازمان تأمین اجتماعی با هیچ یک از شقوق ماده ۱۴۰ مطابقت ندارد.
دـ۱ـ۳) مغایرت مصوبه با مقررات مواد ۳۰۴ـ۳۰۳ـ۳۰۱ قانون مدنی به لحاظ داراشدن غیر عادلانه سازمان و شخص ثالث

هـ) خروج مقام تصویب کننده آیین‌نامه از حدود اختیارات:

نظر به این که اعطای حق یا سلب حق از اشخاص مستلزم وضع قانون می‌باشد، اقدام مقام تصویب‌کننده آیین‌نامه، نسبت به اعطای اختیار به سازمان برای برداشت مال شخص ثالث به جای مال مدیون واقعی به صرف عدم پاسخ به نامه سازمان ظرف مدت ۱۰ روز به‌نوعی قانونگذاری تلقی می‌شود که خارج از حیطه اختیار مقام تصویب‌کننده است.

علی‌هذا با عنایت به مراتب فوق ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین‌اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۵ مغایر موازین شرعی و قانونی و خارج از حدود اختیار مقام تصویب‌کننده آیین‌نامه به نظر می‌رسد.

لذا با توجه به ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال آیین‌نامه مذکور که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود را دارد.»

متن آیین‌نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده ۴۰ـ هرگاه شخص ثالث منکر وجود تمام یا قسمتی از وجه نقد یا اموال منقول بدهکار نزد خود باشد باید ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ بازداشت نامه مراتب را به اجرا اطلاع دهد والا خود، مسؤول پرداخت وجه یا تسلیم مال خواهد بود.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره ۳۱۳۶/۹۱/۷۱۰۰ـ ۲/۸/۱۳۹۱ توضیح داده است که:

« الف: ایراد شکلی:

۱ـ سازمان تأمین اجتماعی به موجب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی ‌غیردولتی، در زمره سازمان غیر دولتی قرار دارد و یک سازمان عمومی ‌غیردولتی است و از شمول ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری خارج است، بنابراین موضوع مطروحه در صلاحیت هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و از این حیث قابل رد می‌باشد.

۲ـ نظر به این که خواسته موصوف قبلاً در هیأت عمومی ‌دیوان عدالت اداری مطرح و پس از رسیدگی نهایتاً به موجب دادنامه‌های شماره ۲۳ ـ ۲۵/۱/۱۳۸۷ و شماره ۱۹۹ـ ۱۸/۵/۱۳۸۹ مورد تأیید قرار گرفته است. بنابراین موضوع از اعتبار قضیه محکوم‌بها برخوردار بوده و از این حیث شکایت شاکی قابل طرح و رسیدگی مجدد نبوده، لذا مطابق ماده ۳۹ قانون دیوان عدالت اداری رد آن مورد استدعاست.

ب: دفاعیات ماهوی

۱ـ ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی مقرر داشته است: «مطالبات سازمان بابت حق بیمه و خسارات تأخیر و جریمه‌های نقدی که ناشی از اجرای این قانون یا قوانین سابق بیمه‌های اجتماعی و قانون بیمه اجتماعی روستاییان باشد، همچنین هزینه‌های انجام‌شده طبق مواد ۹۰ و ۶۶ و خسارات مذکور در مواد ۱۰۰ و ۹۸ این قانون در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم‌الاجرا بوده و طبق مقررات مربوط به اجرای مفاد اسناد رسمی‌به‌وسیله مأموران اجرای سازمان قابل وصول می‌باشد. آیین‌نامه اجرایی این ماده حداکثر ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون از طرف سازمان تهیه و پس از تصویب وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و وزارت دادگستری به موقع اجرا گذارده خواهد شد…»

۲ـ ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی مقرر نموده، هر گاه شخص ثالث منکر وجود تمام یا قسمتی از وجه نقد یا اموال منقول بدهکار نزد خود باشد باید ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ بازداشت نامه مراتب را به اجرا اطلاع دهد والا خود مسؤول پرداخت وجه یا تسلیم مال خواهد بود.

با عنایت به ماده یاد شده، قانونگذار در ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی مقرر داشته که مطالبات سازمان بابت حق بیمه خسارت تأخیر و جریمه‌های نقدی را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا قرار داده و طبق مقررات مربوط به اجرای مفاد اسناد رسمی‌به وسیله مأموران اجرای سازمان قابل وصول دانسته است و در ادامه فصل ششم آیین‌نامه اجرایی مفاد اسناد رسمی‌لازم‌الاجرا که موضوع آن بازداشت اموال نزد شخص ثالث می‌باشد، با مفاد فصل پنجم آیین ‎نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی (ماده ۴۰) منطبق بوده و از جهت ماهوی همسو و در یک راستا می‌باشد.

بدین معنی که ماده یاد شده در جهت عدم تضییع حقوق اشخاص ثالث و رعایت حقوق بستانکار وضع شده که منطبق با قواعد حقوقی می‌باشد.

۳ـ شاکی در دادخواست تقدیمی‌عنوان داشته که سازمان تأمین اجتماعی به استناد ماده یاد شده و به صرف این که طی ده روز از تاریخ ابلاغ، به درخواست سازمان پاسخ داده نشده به اعتبار مرور زمان نسبت به اجرای ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی عمل نموده است و این در حالی اسـت که شورای نگهبان مرور زمانهای قانونی مواد ۷۳۱ به بعد قانون آیین دادرسی را خلاف موازین شرعی تشخیص داده است، در این ارتباط لازم به ذکر است که مباحثی که در شورای نگهبان مرور زمانهای قانونی مواد ۷۳۱ به بعد قانون آیین دادرسی را خلاف موازین شرعی تشخیص داده است، در این ارتباط لازم به ذکر است که مباحثی که در شورای نگهبان مطرح شده مربوط به زمان دادرسی و اقامه دعوی می‌باشد در حالی که موضوع ماده معترضٌ عنه در خصوص وجود تمام یا قسمتی از وجه نقد اموال منقول بدهکار نزد شخص ثالث می‌باشد و بنابراین موضوعاً از شمول مورد ادعای شاکی و مباحث مطروحه در شورای نگهبان به شرح فوق خارج است. ضمناً در حال حاضر در امور کیفری، مرور زمان به طور محدود وجود دارد و از سوی دیگر در مورد تعقیب انتظامی‌قضات و وکلاء و کارشناسان رسمی، مرور زمان باقی است.

۴ـ شاکی در دادخواست تقدیمی‌با بیان ماده ۳۱ قانون مدنی برداشت وجوه و اموال شخص ثالث نزد موکل خود را غیر قانونی دانسته و خواستار رسیدگی به ماده معترضٌ عنه شده است. لذا در این ارتباط لازم به ذکر است ماده ۳۱ قانون مدنی مقرر داشته، هیچ مالی از تصرف صاحب آن نمی‌توان بیرون کرد مگر به حکم قانون، بنابراین ماده یاد شده ناظر به اموال اشخاص می‌باشد در حالی که موضوع ماده معترضٌ عنه اموال بدهکار نزد شخص ثالث است و با توجه به این که شرکت مذکور در مهلت قانونی وجود اموال یا وجه نقد بدهکار نزد شرکت را منکر نشده است حسب نص صریح این ماده قانونی فرض قانونی بر آن است که اموال موصوف، مربوط به خواهان نمی‌باشد بلکه مال بدهکار نزد وی محسوب می‌گردد. بدیهی است چنانچه شرکت ادعای خلاف این امر را داشته باشد می‌بایستی از طریق محاکم عمومی‌آن را به اثبات رساند و تا زمانی که این ادعا به موجب رأی قطعی محاکم عمومی‌به عنوان مرجع صالح جهت رسیدگی به موضوع به اثبات نرسد اقدام سازمان بر اساس مقررات مذکور صحیح و لازم الاجرا است.

۵ـ شاکی با بیان ماده ۱۴۰ قانون مدنی اعلام داشته که عمل سازمان تأمین اجتماعی در اجرای ماده معترضٌ عنه با هیچ یک از شقوق ماده ۱۴۰ قانون مدنی مطابقت ندارد لذا خواستار رسیدگی به ماده معترضٌ عنه شده است.

در این ارتباط لازم به توضیح است که ماده ۱۴۰ قانون مدنی در باب اسباب تملک می‌باشد در حالی که در اجرای ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی تملکی صورت نپذیرفته بلکه سازمان تأمین اجتماعی معادل اموال بدهکار نزد شرکت (خواهان) را بر اساس ضوابط قانونی مقرر به شرحی که گذشت از اموال شرکت برداشت نموده است بنابراین ملاحظه می‌فرمایید که تملکی که درماده ۱۴۰ قانون مدنی مد نظر قانونگذار بوده متفاوت از موضوع ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی می‌باشد و از این حیث خواسته شاکی قابل رد می‌باشد.

۶ـ شاکی در بخشی از دادخواست تقدیمی‌اظهار نموده که ماده یاد شده مغایر مواد ۳۰۴ـ۳۰۳ـ۳۰۱ قانون مدنی به لحاظ  دارا شدن غیرعادلانه سازمان می‌باشد. لذا خواستار رسیدگی به ماده معترضٌ عنه شده است در این ارتباط لازم به ذکر است که مباحث مطروحه در مواد یاد شده در قانون مدنی مربوط به دارا شدن غیرعادلانه می‌باشد در حالی که سازمان تأمین اجتماعی در اجرای ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین‌اجتماعی در مقام وصول طلب قانونی خود می‌باشد و مواد مورد استناد شاکی در این خصوص موضوعیت ندارد. لذا از این حیث نیز خواسته شاکی قابل رد می‌باشد.

۷ـ شاکی در بخشی از دادخواست ارائه شده مدعی است که ماده معترضٌ عنه مغایر اصول چهلم و قسمت اخیر ۸۵ قانون اساسی می‌باشد. لذا درخواست رسیدگی را دارد در این ارتباط لازم به ذکر است که اولاً: اصل ۴۰ قانون اساسی مقرر نموده، هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی‌قرار دهد. با عنایت به مفاد اصل مذکور و این که سازمان به موجب مقررات قانونی از جمله ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی در مقام وصول طلب برآمده است بنابراین ماده معترضٌ‌عنه متفاوت از مفاد اصل چهلم بوده و اجرای ماده معترضٌ عنه هیچ مغایرتی با اصل مزبور نداشته بلکه به موجب قانون صورت پذیرفته است.

ثانیاً: قسمت اخیر اصل ۸۵ قانون اساسی ناظر به مرجع تشخیص مغایرت مصوبات دولت با اصول و احکام مذهب رسمی‌کشور و با قانون اساسی و یا قوانین و مقررات عمومی‌کشور می‌باشد و خارج از موضوع مقرر در ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی که عبارتست از وجود تمام یا قسمتی از وجه نقد یا اموال منقول بدهکار نزد شخص ثالث می‌باشد، بنابراین به لحاظ این که مفاد اصولی مورد ادعای شاکی در ماده معترضٌ عنه متفاوت می‌باشند بنابراین از این حیث خواسته شاکی قابل رد می‌باشد.

۸ ـ شعبه تأمین اجتماعی شهر قدس طی بازداشت نامه مورخ ۲۲/۳/۱۳۹۱ علیه شرکت سایپا آذین به مبلغ ۵۷۱/۱۶۸/۶۰۱ ریال وفق فصل پنجم آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی اقدام نموده است، در ماده ۳۶ آیین‌نامه مزبور تصریح شده است، «هرگاه معلوم شود» که وجه نقد یا اموال منقول دیگری از بدهکار نزد شخص ثالث می‌باشد مراتب توقیف آن کتباً به شخص ثالث ابلاغ و رسید دریافت می‌شود و جریان امر کتباً به بدهکار نیز اعلام خواهد شد. در این ماده قانونگذار از لفظ «معلوم شود» استفاده نموده است و به این که این علم ناشی از چه منبع یا سند رسمی‌صورت گرفته است اشاره نشده، ضمن این که از لفظ «احراز شود» نیز استفاده ننموده است. لذا سازمان می‌تواند به عنوان متولی و امانت دار صندوق بین‌النسلی که متعلق به بیمه‌شدگان آن صندوق می‌باشد در راستای حفظ صیانت، از آن می‌تواند مستند به هر امری که نشان‌دهنده وجوه مالی از مدیون نزد شخص ثالث باشد، نسبت به صدور بازداشت نامه علیه شخص ثالث اقدام نماید. از سوی دیگر در ماده ۴۰ معترضٌ عنه آمده است هر گاه شخص ثالث منکر وجود تمام یا قسمتی از وجه نقد یا اموال منقول بدهکار نزد خود باشد باید ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ بازداشت نامه مراتب را به اجرا اطلاع دهد والا خود مسؤول پرداخت وجه یا تسلیم مال می‌باشد. لذا شرکت طراحی و ساخت قطعات داخلی خودرو سایپا آذین علی رغم ابلاغ بازداشت نامه به آن وفق مقررات، ظرف مهلت مقرر در قانون نسبت به انکار وجود مالی از شرکت بادپا آسیا نزد خود برنیامده است و شعبه شهرستان قدس اقدام به برداشت از حساب شرکت سایپا آذین به عنوان شخص ثالث نموده است که اقدام سازمان وفق قوانین و مقررات جاری صورت پذیرفته است.

بنابراین با عنایت به مراتب فوق و این که ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی در باب وجود وجه نقد یا اموال منقول بدهکار نزد شخص ثالث همانند بسیاری از قوانین و آیین‌نامه‌های مشابه از جمله آیین‌نامه اجرایی مفاد اسناد لازم الاجرا تنظیم گردیده و کاملاً منطبق با قواعد مرتبط می‌باشد و نیز موضوع مطروحه قبلاً در هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری مطرح و به موجب دادنامه‌های شماره ۲۳ـ ۲۵/۱/۱۳۸۷ و شماره ۱۹۹ـ  ۱۸/۵/۱۳۸۹ مورد تأیید قرار گرفته است تقاضای رسیدگی و رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. »

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه با شرع قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۸۲۳۱/۳۰/۹۱ـ ۱۶/۷/۱۳۹۱ اعلام کرده است که:

«موضـوع مـاده ۴۰ آیین‌نـامـه اجـرایـی مـاده ۵۰ قانـون تأمیـن اجتماعی مصـوب ۲۵/۱۰/۱۳۵۵، در جلسه مورخ ۱۲/۷/۱۳۹۱ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقهاء به شرح ذیل اعلام می‌گردد:

ـ ماده ۴۰ آیین‌نامه خلاف موازین شرع شناخته شد و انکار شخص ثالث ولو در خارج از مهلت ده روزه مذکور مؤثر است و در صورت ترافع مدعی باید به دادگاه صالحه مراجعه تا رسیدگی شود.»

هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎کند.

رأی هیأت عمومی

الف: با توجه به اینکه به موجب رأی شماره ۱۹۹ـ ۱۸/۵/۱۳۸۹ هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری مواد ۴۱ الی ۳۶ آئین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی به لحاظ عدم مغایرت با موازین قانونی ابطال نشده است، بنابراین از این حیث رسیدگی به درخواست ابطال ماده ۴۰ آیین‌نامه مذکور مشمول قاعده امر مختوم است و موجبی برای اتخاذ تصمیم مجدد وجود ندارد.

ب: نظر به اینکه در خصوص ادعای مغایرت ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی با موازین شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۸۲۳۱/۳۰/۹۱ـ۱۶/۷/۱۳۹۱ اعلام کرده است که:

«ماده ۴۰ آیین‌نامه خلاف موازین شرع شناخته شد و انکار شخص ثالث ولو در خارج از مهلت ده روزه مذکور مؤثر است و در صورت ترافع مدعی باید به دادگاه صالحه مراجعه تا رسیدگی شود.»

بنابراین در اجرای مواد ۴۱ و ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری، ماده ۴۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۵۰ قانون تأمین اجتماعی به لحاظ مغایرت با موازین شرع مقدس اسلام از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ  علی مبشری

رأي شماره ۷۸۱ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مصوبه ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي

رأي شماره ۷۸۱ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مصوبه ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي مبني بر اصلاح بند ۲ مصوبه …

دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري موضوع نامه شماره ۴۷۸۵ ـ ۸۹/۳ مورخ ۲۱/۲/۱۳۸۹ معاون نظارت و هماهنگي در سياستهاي اقتصادي حوزه معاون اول رياست جمهوري

شماره هـ/۸۹/۶۸۲                                                                      ۱۴/۱۱/۱۳۹۱
تاريخ دادنامه: ۲۵/۱۰/۱۳۹۱       شماره دادنامه: ۷۸۱     کلاسه پرونده: ۸۹/۶۸۲
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاکي: نماينده ولي فقيه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خيريه
موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي مبني بر اصلاح بند ۲ مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري موضوع نامة شماره ۴۷۸۵ـ ۸۹/۳ مورخ ۲۱/۲/۱۳۸۹ معاون نظارت و هماهنگي در سياستهاي اقتصادي حوزه معاون اول رياست جمهوري
گردش کار: نماينده ولي فقيه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خيريه به موجب لايحه شماره ۴۴۶۰۲۱/۸۹ ـ ۷/۹/۱۳۸۹ اعلام کرده است که:
«با عنايت به مفاد نامه محرمانه شماره ۴۷۸۵ـ۲۱/۲/۱۳۸۹ به عنوان استاندار تهران در خصوص اصلاحيه دومين بند مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين خواري که حسب درخواست وزير جهاد کشاورزي صورت گرفته است به استحضار مي‌رساند:
مقدمه
نهاد وقف از سنتهاي حسنه پيامبر گرامي اسلام حضرت محمد (ص) و امير مؤمنان حضرت علي (ع) مي‌باشد که افراد نيکوکار و خير انديش به تأسي و پيروي از آن بزرگواران طي قرون و  اعصار گذشته اموال و املاک خود را وقف نموده و منافع و عوايد آنها را در جهت انجام امور عام المنفعه اختصاص داده‌اند.
بر عقول سليم آشکار است که اين گونه افراد خير و معتقد که در مقام ايجاد صدقه جاريه بر مي‌آيند، هرگز مال يا ملکي را که متعلق به ديگري است يا شرعاً بر آن مالکيت و تصرف ندارند مورد وقف قرار نداده و نمي‌دهند، مضافاً که اکثر وقف‌نامه‌ها و اسناد اجاره در سابق در محضر علماي بزرگ تنظيم شده و علماء و معتمدين ذيل يا ظهر يا حاشيه آنها را تصديق و تسجيل کرده‌اند و تعداد بسياري از اين اسناد در سازمان اوقاف و امور خيريه و آستان قدس رضوي و کتابخانه ملي و آرشيوها وجود دارد.
با اين مقدمه جاي تعجب و تأسف است که از سوي وزارت جهاد کشاورزي و سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري نسبت به صحت موقوفات و اراضي متصرفي آنها ايجاد ترديد مي‌شود و تأسف آورتر اين که از طريق کارگروه زمين‌خواري که بايستي با متجاوزين به اراضي مقابله نمايد، از موقوفات سند و دليل مطالبه کنند و از سازمان ثبت اسناد و املاک بخواهند سند موقوفات را به نام منابع ملي تغيير دهد. بايد به اين پرسش پاسخ دهند که مسئله زمين خواري کجا؟ و موضوع وقف کجا؟
موقوفات و منابع طبيعي
با حفظ مقدمه فوق، لازم به توضيح است که پيشنهاد وزارت جهاد کشاورزي و ايجاد شبهه نسبت به اسناد و اراضي موقوفات ناشي از القائات بعضي از مسؤولان سازمان جنگلها و … است که طي چند سال گذشته بر امحاء اراضي موقوفات اصرار دارند و به نامه‌ها و استدلالهاي اين سازمان و موازين شرعي و قانوني مربوط به وقف بي اعتنايي نشان مي‌دهند و حتي توافق و امضاي وزارت جهاد کشاورزي را ناديده مي‌گيرند که ذيلاً به بعضي از آنها اشاره مي‌نمايد:
۱ـ بعد از پيروزي شکوهمند انقلاب اسلامي ايران و در اجراي فرمان تاريخي حضرت امام خميني (قدس سره) مبني بر برگشت رقبات وقفي که به دست حکام جور از وقفيت خارج شده بود، قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضي موقوفه در سال ۱۳۶۳ به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. در مقدمه قانون قيد شده «کليه موقوفاتي که بدون مجوز شرعي به فروش رسيده يا به صورتي به ملکيت درآمده باشد به وقفيت خود برمي‌گردد»، به موجب تبصره ۵ اين ماده واحده، وزارت کشاورزي و سازمان اوقاف موظف به تهيه آيين‌نامه اجرايي قانون شده‌اند. آيين‌نامه مذکور با امضاي وزير وقت کشاورزي و سرپرست سازمان تهيه و در تاريخ ۷/۹/۱۳۶۳ به تصويب هيأت وزيران رسيد و ماده ۱۰ آن چنين مقرر مي‌داشت: «موقوفاتي که در اجراي ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها و مراتع مصوب شهريور ۱۳۴۲ به عنوان مرتع ملي اعلام گرديده از تاريخ تصويب قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضي موقوفه در اختيار سازمان اوقاف و متوليان مربوطه قرار مي‌گيرد» اين ماده آيين‌نامه و توافق نامه مربوط به آن بيش از ده سال با روالي منطقي اجرا گرديد و هرجا که در محدوده اراضي موقوفات (محدوده مشخص در وقفنامه‌ها و اسناد مالکيت و سوابق مربوط) زميني به عنوان منابع ملي (مرتع) تشخيص داده شده بود حتي اگر از سوي دولت به غير هم واگذار گرديده بود به وقف برگشته و تحويل متصديان موقوفات عام مي‌شده‌است و دادنامه‌هاي شماره ۷۵ و ۷۴ مورخ ۲۷/۹/۱۳۶۵ و شماره ۵۰ مورخ ۸/۵/۱۳۷۰ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مفاد ماده ۱۰ آيين‌نامه را پس از اخذ نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان تأييد و تنفيذ نموده‌است.
۲ـ متأسفانه وزارت جهاد کشاورزي بدون هرگونه حجت شرعي و قانوني به صورت يک طرفه و بدون موافقت و دخالت سازمان اوقاف و امور خيريه ماده ۱۰ آيين‌نامه را از طريق هيأت وزيران وقت در تاريخ ۳/۲/۱۳۷۴ حذف نمود و باعث بروز مشکلات عمده و ابطال اسناد هزاران هکتار از اراضي موقوفات عام در کل کشور (متعلق به آستان قدس رضوي و موقوفات تحت تصدي سازمان اوقاف و امور خيريه و حضرت معصومه (س) و حضرت علي ابن موسي (ع) واقع در شيراز (شاه چراغ) و غيره و موجب سوء استفاده از واگذاري اين قبيل اراضي پس از اخذ سند مالکيت به نام دولت گرديده است، در حالي که اين اراضي ساليان متمادي در تصرف وقف بوده و در مورد آنها عمل به وقف شده است و مطابق رأي وحدت رويه هيأت عمومي ديوان عالي کشور تصرف به عنوان وقفيت دليل وقفيت است و همان گونه که استحضار دارند آراء وحدت رويه در حکم قانون مي‌باشد.
۳ـ با پيگيريهاي مستمر سازمان اوقاف و امور خيريه و آستان قدس رضوي و ساير متصديان و متوليان موقوفات عام، ماده ۱۰ آيين‌نامه اجرايي قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضي موقوفه، به موجب تصويب‌نامه شماره ۶۲۰۷۴/۱۵۸۷۲ـ ۲۱/۱۲/۱۳۷۸ هيأت وزيران با تغييراتي نسبت به ماده ۱۰ قبلي به تصويب رسيده و سازمان جنگلها و مراتع را مکلف نمود که بهره‌برداري از اين قبيل اراضي واقع در املاک موقوفه را به موقوفات واگذار نمايد.
متن اصلاحي ماده ۱۰ مقرر مي‌دارد: «چنانچه تمام يا بخشي از اراضي قابل واگذاري واقع در حريم روستاهاي موقوفه عام در اجراي ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها و مراتع مصوب سال ۱۳۴۶ به عنوان انفال منابع ملي اعلام شده باشد مي‌بايد حق بهره‌برداري از آن توسط سازمان جنگلها و مراتع کشور به سازمان اوقاف و امور خيريه و متوليان واگذار شود».
علي‌رغم اين سوابق نه تنها سازمان جنگلها و مراتع به اين تعهدات عمل نکرد بلکه در بعضي مناطق مديريتهاي امور اراضي وابسته به وزارت جهاد کشاورزي (هيأتهاي هفت نفره زمين) نيز به ادعا و تصور اين که قسمتهايي از اراضي وقفي موات بالاصاله است اقدام به جدا کردن عرصه‌هاي وسيعي از اراضي مذکور نموده‌اند، در صورتي که اين اراضي به صورت آبي يا ديم مورد کشت قرار مي‌گرفته و در يد موقوفه بوده و مکرراً به اشخاص اجاره داده مي‌شده‌است و يا به عنوان ملحقات و حريم موقوفات از علف چر يا گياهان صنعتي آنها بهره‌برداري مي‌گرديده است که سوابق آنها موجود است.
۴ـ توجه به سوابق مذکور به خوبي مدلل مي‌دارد که وزارت جهاد کشاورزي نه تنها اراضي واقع در محدوده موقوفات و حريم آنها را مشمول ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها ومراتع مصوب ۱۳۴۶ نمي‌دانسته بلکه قبول نموده آن قسمت از اراضي موقوفات را که قبلاً به عنوان انفال و منابع ملي اعلام شده بود به سازمان اوقاف و متوليان مسترد دارد مضافاً که حسب قسمت اخير تبصره۶ الحاقي به قانون ابطال (مصوب ۱۹/۱۲/۱۳۸۰ مجلس شوراي اسلامي) نيز حريم موقوفات و اراضي منابع ملي واقع در موقوفات که تا تاريخ ۱۶/۱۲/۱۳۶۵ احياء گرديده از شمول مقررات قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگلها و مراتع مستثني شناخته شده است. با اين سوابق قانوني، پيشنهاد وزير جهاد کشاورزي به کارگروه زمين خواري در مورد مطالبه اسناد از موقوفات هيچ‌گونه توجيه شرعي و قانوني و منطقي ندارد.
مستندات شرعي:
در خصوص اراضي که ادعاي مرتع و موات بودن آنها شده و داخل در پلاکهاي وقفي است از حضرت امام خميني (قدس سره الشريف) و حضرت آيت‌اله‌العظمي خامنه‌اي رهبر معظم انقلاب اسلامي (ادام‌اله ظله) از سوي سازمان اوقاف و امور خيريه، آستان قدس رضوي، امور اراضي و سازمان جنگلها و … استفتائاتي صورت پذيرفته است که کاملاً راه‌گشاست اما متأسفانه سازمان جنگلها و … با تفسير و بهانه‌هاي مختلف از برگشت اراضي به وقف جلوگيري يا به خروج آنها از وقف اقدام مي‌نمايد که تعدادي از استفتائات به شرح ذيل جهت مزيد استحضار درج مي‌گردد:
الف ـ پاسخ فتاوي حضرت امام خميني ( قدس سره الشريف):
۱ـ اگر در متن وقف نامه قريه وقف شده، حريم جزء آن است و به عنوان وقفيت باقي است.
۲ـ موقوفات بايد به حال وقفيت باقي و عمل به وقف شود.
۳ـ اراضي مذکور (اراضي مورد تعليف مجاور اراضي بوته‌هاي گياه بياباني) تابع اراضي موقوفات است هر چند که موات است و احياء آن جايز نيست.
۴ـ اينها (اراضي شن و ماسه‌اي و خاک رسي در بين رقبات موقوفه) انفال نيستند و موقوفه هستند.
۵ ـ وقف از وقفيت خارج نمي‌شود و تصرف در آن منوط به اجازه متولي شرعي با مراعات مصلحت وقف است.
۶ ـ حضرت امام خميني (قدس سره الشريف) در کتاب الوقف التحرير الوسيله ذيل مسائل ۹۲ و ۹۴ شياع مفيد علم، بينه شرعي، اقرار متصرف و عمل به وقف را مثبت وقفيت مي‌دانند که اين نظريه جامع فقهي حتي در صورت نبودن وقف نامه مورد استفاده و استناد است.
ب ـ پاسخ فتاوي از حضرت آيت‌اله‌العظمي خامنه‌اي رهبر معظم انقلاب اسلامي
۱ـ عدم صحت وقف جنگلها و  مراتع طبيعي و هر آنچه که از انفال و اموال عمومي است به ملاحظه اين که ملک اختصاصي شخص خاصي نيست منافات با تبعيت حريم از ذي‌الحريم ندارد، بلکه جنگل و مرتع و اراضاي موات اصلي واقع در کنار رقبات موقوفه هر مقدار از آن که عرفاً حريم مورد نياز در استفاده از رقبه موقوفه محسوب باشد تابع رقبه موقوفه در احکام و آثار شرعي وقف است و کسي حق جدا کردن حريم در اين باره از ذي‌الحريم و يا تملک و نقل و انتقال ملکي آن را ندارد و هر آنچه که سابقه عمل وقف دارد محکوم به صحت وقفيت آن است مگر خلاف آن ثابت شود.
۲ـ هر مقدار از مراتع و اراضي جنگلي واقع در کنار و مجاورت اراضي موقوفه که جزء حريم املاک موقوفه محسوب باشد تابع موقوفه است و حکم انفال و اموال عمومي بر آن مترتب نيست و ميزان در محسوب شدن به عنوان حريم ملک، عرف محل و نظر خبرگان اين امر است.
۳ـ هر آنچه از اراضي واقع در محدوده قريه موقوفه که عنوان خاص قريه موقوفه شامل آن مي‌شود شرعاً محکوم به وقفيت است حتي اگر بعد از عمل به وقف نسبت به آن پس از سالياني به صورت باير يا موات درآمده باشد باز هم از وقفيت خارج نمي شود و بايد کماکان نسبت به آن به وقف عمل شود و قابل جدا کردن از وقف و استملاک يا الحاق به اراضي منابع طبيعي نيست واحکام و آثار انفال و اموال عمومي بر آن مترتب نمي‌شود.
۴ـ موقوفاتي که از قديم‌الايام تا زمان حاضر به آن عمل مي‌شود و شهرت به وقفيت دارد نيازي به سند کتبي ندارد و محکوم به وقفيت است و تصرف در آن بدون اذن متولي شرعي و صلاح وقف حکم تصرف در غصب دارد.
نتيجه:
با توجه به مراتب و به خصوص وجود فتاواي معتبر فوق‌الذکر از رهبر کبير انقلاب حضرت امام خميني (قدس سره الشريف) و رهبر معظم انقلاب اسلامي حضرت آيت‌اله خامنه‌اي (مدظله العالي) که کراراً بر بقاي املاک وقفي به وقفيت (ولو با ادعاي مرتع يا  موات بودن آنها) تأييد فرموده‌اند به نظر مي‌رسد پيشنهاد وزارت جهاد کشاورزي و اقدام ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي در اعلام اين که ادعاهاي سازمان اوقاف بر اراضي و اسناد آنها جمع‌آوري و هر جا که سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت اسناد و املاک سند آن را طبق مقررات قانوني به نام منابع ملي صادر نمايد، بر خلاف فتاوي مذکور و مغاير با قاعده يد و اصل استصحاب و اصاله‌الصحه مي‌باشد و اراضي موقوفات را نمي‌توان به عنوان مرتع و منابع ملي و موات از يد متولي شرعي خارج کرد و اسناد آن را تغيير داد. در مورد اسناد راجع به وقف لازم به يادآوري است که حتي در موقوفاتي که به علل مختلف و در طول زمان اصل وقف نامه از دسترسي متولي يا موقوف‌عليهم خارج شده باشد، موازين شرعي و شياع محلي و اقرار متصرف و سيره جاريه عمل به وقف، حاکم بر موضوع است و به علاوه دلايل و مدارک متعدد ديگر از جمله اجاره‌نامه، سابقه ثبتي، پرونده‌ها و سوابق اوقافي در وقفيت اين گونه رقبات و استمرار آن شبهه و ترديدي باقي نمي‌گذارد.
با عنايت به مجموع مراتب و اين که در شوراي حفظ حقوق بيت‌المال نيز تأکيد گرديده با متجاوزين و متصرفين غيرقانوني موقوفات نيز مانند ساير اراضي ملي و دولتي برخورد قاطع صورت گيرد و با توجه به اين که شائبه مفاسد اقتصادي و زمين‌خواري و مقايسه مفسدين و زمين‌خواران با موقوفات و واقفين و متوليان آنها موضوعاً منتفي و قياس مع الفارق است و مطالبه اسناد از ادارات اوقاف و متوليان و تبديل آنها هيچ‌گونه توجيه شرعي و قانوني ندارد. علي‌هذا خواهشمند است دستور فرماييد با عنايت به مطالب پيش‌گفته ابطال اصلاحيه بند۲ مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري حسب پيشنهاد وزير کشاورزي مورد استدعاست و از نتيجه اين سازمان را مطلع نمايند.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زير است:
«جناب آقاي دکتر تمدن، استاندار محترم تهران
سلام عليکم،
احتراماً، حسب درخواست وزير جهاد کشاورزي در پنجاه و چهارمين جلسه ستاد هماهنگي مبارزه با مفاسد اقتصادي و بررسيهاي دبيرخانه ستاد، دومين بند مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري (موضوع ابلاغيه شماره ۳۲۵۶۲ـ ۸۸/م ـ۲۷/۱۰/۱۳۸۸) به شرح زير اصلاح مي‌گردد.
وزارت جهاد کشاورزي:
همه ادعاهاي سازمان اوقاف بر اراضي و اسناد آنها را جمع‌آوري نمايد. هر جا سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت سند آن را طبق مقررات قانوني به نام منابع ملي صادر نمايد.
پيشنهادات و برنامه‌هايش براي مديريت و استفاده بهينه از اراضي را ارائه کند.
معاون نظارت و هماهنگي در سياستهاي اقتصادي ـ علي آقا محمدي»
علي‌رغم مکاتبه با دفتر امور حقوقي دولت و پيگيري موضوع تا زمان رسيدگي در هيأت عمومي لايحه دفاعيه واصل نشده است.
قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره ۴۲۱۲۸/۳۰/۹۰ـ۱۰/۲/۱۳۹۰ اعلام کرده است که:
«موضوع بند ۲ اصلاحي مصوبه دومين جلسه کارگروه زمين‌خواري موضوع نامه شماره ۴۷۸۵ـ۲۱/۲/۱۳۸۹ معاون نظارت و هماهنگي در سياستهاي اقتصادي (حوزه معاون اول رياست جمهوي)، در جلسه مورخ ۳۱/۱/۱۳۹۰ فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت که نظر فقهاي معظم به شرح ذيل اعلام مي‌گردد:
اطلاق مصوبه شامل مواردي مي‌گردد که حجت شرعي از قبيل يد، شياع، تصرف بلامعارض، بينه و… بر وقفيت باشد، خلاف موازين شرع شناخته شد.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي ‎کند.

رأي هيأت عمومي
نظر به اين که در ماده ۴۱ قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۸۵ مقرر شده‌است که: «در صورتي که مصوبه به لحاظ مغايرت با موازين شرعي براي رسيدگي مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود. نظر فقهاي شوراي نگهبان براي هيأت عمومي، لازم الاتباع است.» و قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره ۴۲۱۲۸/۳۰/۹۰ـ۱۰/۲/۱۳۹۰ نظر فقهاي شوراي نگهبان را به اين شرح اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه شامل مواردي مي‌گردد که حجت شرعي از قبيل يد، شياع، تصرف بلامعارض، بينه و… بر وقفيت باشد، خلاف موازين شرع شناخته شد.» بنابراين مستند به ماده قانوني صدرالذکر و در اجراي بند يک ماده ۱۹ و مواد ۲۰ و ۴۲ قانون ديوان عدالت اداري حکم به ابطال اطلاق مصوبه مورد اعتراض در حدي که فقهاي شوراي نگهبان اعلام کرده‌اند از تاريخ تصويب صادر و اعلام مي‌شود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري

رای شماره ۷۱۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمتی از مصوبات مورخ ۱۳۸۶-۱۲-۲۱، ۲۳۸۵-۰۴-۱۱ و ۱۳۸۴-۰۳-۱۴ هیات امنای دانشگاه ها در اعطای تخفیف شهریه

رأی شماره ۷۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمتی از مصوبات مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۸۶، ۱۱/۴/۱۳۸۵ و ۴/۳/۱۳۸۴ هیأت امنای دانشگاههای صنعتی شریف، تهران و امیرکبیر در اعطای تخفیف شهریه

شماره هـ/۹۰/۳۴۷                                                                      ۱۷/۱۱/۱۳۹۱

تاریخ دادنامه: ۱۱/۱۰/۱۳۹۱      شماره دادنامه: ۷۱۴      کلاسه پرونده: ۹۰/۳۴۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: معاون نظارت و بازرسی امور فرهنگی و اجتماعی سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از مصوبات مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۸۶، ۱۱/۴/۱۳۸۵ و ۴/۳/۱۳۸۴ هیأت امنای دانشگاههای صنعتی شریف، تهران و امیرکبیر در اعطای تخفیف شهریه

گردش کار: معاون نظارت و بازرسی امور فرهنگی و اجتماعی سازمان بازرسی کل کشور، طی نامه شماره ۶۸۵۱ ـ ۲۲/۱/۱۳۹۰، ابطال قسمتی از مصوبات هیأت امنای دانشگاههای صنعتی شریف، تهران و امیرکبیر در اعطای تخفیف شهریه را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً، به استناد بازرسی انجام شده توسط بازرسان اداره کل نظارت و بازرسی امور آموزشی و پژوهشی این سازمان، موضوع « بررسی اقدامات هیأت امنا و هیأت ممیزه و کمیسیونهای دایمی در تدوین و تصویب مقررات استخدامی و مالی و نحوه اعمال قانون مدیریت خدمات کشوری در دانشگاهها»، کلاسه پرونده ۰۰۵۹۰۰/۶۱۰/۸۹/۵، مشخص شد که طبق مصوبات هیأت امنا از جمله دستور چهارم مصوبه مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۸۶ دانشگاه صنعتی شریف، دستور اول مصوبه مورخ ۴/۳/۱۳۸۴ دانشگاه صنعتی امیرکبیر و دستور هشتم جلسه مورخ ۱۱/۴/۱۳۸۵ دانشگاه تهران، از ۳۰% تا ۵۰% تخفیف شهریه دوره‌های تحصیلی نوبت دوم، نیمه حضوری و مجازی، برای بعضی از دانشجویان از جمله فرزندان اعضای هیأت علمی و کارکنان دانشگاه در نظر گرفته شده است. این امر با ماده (۵۰) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، مغایرت دارد. طبق بندهای (ب) و (ج) ماده مذکور، کلیه افراد موظف به پرداخت شهریه هستند و برای اشخاصی که توانایی پرداخت ندارند، ترتیباتی برای پرداخت وام به آنان پیش‌بینی شده است.

با توجه به مراتب فوق، از آن جا که مصوبات مربوط به تخفیف شهریه، خارج از حدود اختیارات قانونی هیأت امنا بوده و مغایر با ماده (۵۰) قانون برنامه چهارم توسعه، به تصویب رسیده است، بنابراین طبق ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبات مورد اشاره مورد استدعاست. خواهشمند است مقرر فرمایید وفق تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، موضوع به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت در هیأت عمومی دیوان مطرح و رأی مقتضی صادر نمایند.»

مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

«صورت جلسه نهمین نشست عادی از دوره چهارم هیأت امنای دانشگاه صنعتی شریف سه شنبه مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۸۶
دستور چهارم ـ آیین‌نامه تخفیفات دوره‌های نوبت دوم دانشکده فنی و مهندسی گلپایگان
مصوبه: آیین‌نامه تخفیف شهریه دوره‌های نوبت دوم به شرح پیوست شماره دو تصـویب شد و مقرر گردید از نیم سال اول سال تحصیلی ۱۳۸۸ ـ ۱۳۸۷ اجرا گردد.

«آیین‌نامه تخفیفات دوره‌های نوبت دوم»

« دانشکده فنی و مهندسی گلپایگان»

این آیین‌نامه به منظور تقویت دوره‌های شبانه تدوین شده و در دانشکده فنی و مهندسی گلپایگان برای دانشجویان نوبت دوم اعمال خواهد شد.
ماده۱: کلیه کارکنان رسمی و پیمانی شاغل و بازنشسته دانشکده فنی و مهندسی گلپایگان و فرزندان آنان در صورت قبولی در نوبت دوم این دانشکده از ۵۰% تخفیف شهریه ثابت و متغیر در طی دوره تحصیلی برخوردار خواهند شد.
ماده۲: کلیه کارکنان رسمی، پیمانی شاغل و بازنشسته وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی وابسته و فرزندان آنان در صورت قبولی در نوبت دوم این دانشکده از ۳۰% تخفیف در شهریه ثابت و متغیر برخوردار خواهند شد.
ماده۳: تخفیفات زیر برای کلیه دانشجویان دوره‌های دوم (شبانه) قابل اعمال می‌باشد.

شرایط
میزان تخفیف
ثابت
متغیر
شاگرد اول بین کل دانشجویان دانشکده
۷۰%
۷۰%
شاگرد اول در هر رشته
۵۰%
۵۰%
دانشجویان دارای مقام اول تا سوم در المپیادهای دانشجویی
۵۰%
۵۰%
شاگرد دوم بین کل دانشجویان دانشکده
۵۰%
۵۰%
شاگرد دوم در هر رشته
۳۰%
۳۰%
شاگرد سوم در کل دانشکده
۳۰%
۳۰%
شاگرد سوم در هر رشته
۲۰%
۲۰%

تبصره۱: میزان تخفیف در جدول فوق برای یک ترم قابل اعمال می‌باشد.
تبصره۲: هر دانشجو فقط از یکی از تخفیفات فوق (بیشترین) می‌توانند در هر ترم استفاده کنند.»
«صورت جلسه مصوبات یازدهمین نشست عادی از دوره چهارم هیأت امنای دانشگاه تهران مورخ ۱۱/۴/۱۳۸۵ دانشگاه تهران
دستور هشتم: تخفیف شهریه‌های نوبت دوم و دوره‌های نیمه حضوری
مصوبه: «هیأت امنا با استناد به بندهای «ج»، «و» و «م» ماده ۷ قانون تشکیل هیأتهای امنا و با عنایت به ماده ۵ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، اجرای بخشنامه شماره ۱۶۱۳۹/۴ ـ ۱۰/۸/۱۳۸۴ معاونت آموزشی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و اعمال تخفیفهای پیش‌بینی شده در شهریه‌های نوبت دوم و دوره‌های نیمه حضوری را تصویب نمود.»
«مصوبة جلسه مورخ ۴/۳/۱۳۸۴ هیأت امناء دانشگاه صنعتی امیر کبیر
۱ـ با توجه به مفاد بند (ل) ماده ۷ قانون وظایف و اختیارات هیأت امناء میزان تعرفه‌های آموزش دوره‌های تکدرس مقطع کارشناسی ارشد، بورسیه‌های کارشناسی ارشد و دوره‌های مجازی بر اساس مندرجات پیوست شماره ۱ مورد تصویب واقع شد.
همچنین در بندهای ۷ و ۸ پیوست شماره ۱ مصوبه فوق‌الذکر آمده است که:
۷ـ موافقت می‌شود حداکثر ۳۰% تخفیف در شهریه آزادگان، رزمندگان و جانبازان بالای ۲۵% و همسران و فرزندان شاهد، آزادگان و جانبازان بالای ۷۰% پذیرفته شده در دوره‌های نوبت دوم و مجازی در نظر گرفته شود.
۸ ـ ۳۰% تخفیف در شهریه فرزندان اعضای هیأت علمی و کارکنان رسمی و پیمانی دانشگاه صنعتی امیرکبیر که در آزمون ورودی دوره آموزشی مجازی دانشگاه صنعتی امیرکبیر پذیرفته شده‌اند. (به شرط موافقت دانشگاه با ادامه تحصیل کارکنان رسمی و پیمانی) در نظر گرفته می‌شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی دانشگاه تهران طی لایحه شماره ۱۲۴۴۵۷/۱۵۱ ـ  ۲۵/۵/۱۳۹۱ توضیح داده است که:
«۱ـ چنان که استحضار دارند، مطابق مقررات از جمله بند الف ماده ۴۹ قانون برنامه چهارم که عیناً به موجب بند (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنج ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران تأیید شده است: «دانـشگاهها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانهایی… بـدون الزام بـه رعـایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بـر دستگاههای دولتی بویژه قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچوب مصوبات و آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و اداری و استخدامی تشکیلاتی مصوبات هیأت امنا که حسب مورد به تأیید وزرای علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی میرسد، عمل می‌نمایند …». با توجه به قانون مذکور، دانشگاهها از استقلال اداری، مالی و معاملاتی برخوردار بوده و صرفاً تابع مصوبات هیأت امنای خود می‌باشند و هیأت امنای مرجع قانونگذاری دانشگاههاست . هیأت امنای دانشگاه تهران نیز در راستای اختیارات قانونی و در اجرای بخشنامه شماره ۱۶۱۳۹/۴ ـ۱۰/۸/۱۳۸۴ معاونت آموزشی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، در جلسه مورخ ۱۱/۴/۱۳۸۵ تخفیف شهریه‌های نوبت دوم و دوره‌های نیمه حضوری را برای افراد خاص تصویب کرده است. با توجه به استقلال مالی، معاملاتی و اداری دانشگاهها، مصوبه مذکور در راستای اختیارات قانونی هیأت امنا به تصویب رسیده است و با هیچ مقرره قانونی مغایرت ندارد و حتی بر فرض که با مقرره‌ای هم مغایرت داشته باشد، قانوناً ایرادی وارد نیست، زیرا لازمه استقلال مالی دانشگاهها و اختیار هیأت امنا در وضع آیین‌نامه و مصوبه، این امر است.
۲ـ مصوبه هیأت امنای دانشگاه تهران با بندهای ب و ج ماده ۵۰ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران هیچ گونه مغایرت و تعارضی ندارد. بند ب ماده فوق‌الذکر مقرر می‌دارد: «به منظور دسترسی به فرصتهای برابر آموزشی و ارتقای پوشش جمعیت دانشجویی، به دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی اجازه داده می‌شود از طریق تنوع‌بخشی به شیوه‌های ارائه آموزش عالی نسبت به برگزاری دوره‌های تحصیلی از قبیل: شبانه، نوبت دوم، از راه دور (نیمه حضوری)، آموزشهای مجازی، دوره‌های مشترک با دانشگاههای معتبر خارجی و دوره‌های خاص اقدام کرده و هزینه‌های مربوط را با تأیید وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مورد از داوطلبان اخذ و به حساب درآمد اختصاصی دانشگاهها واریز نمایند…». همان طور که آشکار است، این بند به دانشگاهها اجازه داده نسبت به برگزاری دوره‌های شبانه، نوبت دوم، از راه دور (نیمه حضوری)، آموزشهای مجازی اقدام کنند. بند مذکور، در خصوص میزان شهریه دوره‌های مذکور و نحوه  دریافت آن هیچ گونه قید و شرطی را بیان نکرده است و تعیین میزان شهریه و نحوه پرداخت آن بر عهده دانشگاهها قرار داده است. البته مطابق بند مذکور، هزینه‌های مربوط به دوره‌های مذکور باید با تأیید وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مورد از داوطلبان اخذ شود. بر این اساس می‌توان گفت مصوبه هیأت امنای دانشگاه تهران در خصوص تخفیف هزینه‌های دوره‌های نوبت دوم و نیمه حضوری، در واقع نوعی تعیین شهریه جدید برای دوره‌های مذکور بوده که به تأیید وزیر علوم نیز رسیده است. مصوبه هیأت امنا هیچ گونه مغایرتی با بند مذکور ندارد، بلکه صریحاً منطبق با بند مذکور است.
۳ ـ سازمان بازرسی در نامه ارسالی به رئیس محترم دیوان اظهار داشته است: «طبق بندهای (ب) و (ج) کلیه افراد موظف به پرداخت شهریه هستند و برای اشخاصی که توانایی پرداخت ندارند، ترتیباتی برای پرداخت پیش‌بینی شده است». عبارت مذکور، این امر را به ذهن متبادر می‌کند که مصوبه هیأت امنای دانشگاه تهران، دانشجویان دوره‌های نوبت دوم و نیمه حضوری را از پرداخت شهریه معاف کرده است. در حالی که مصوبه مذکور هرگز بیانگر چنین امری نبوده و صرفاً در مورد برخی افراد، تخفیف شهریه قایل شده است، که با هیچ یک از بندهای ماده ۵۰ قانون برنامه چهارم و هیچ قانون دیگری مغایرت ندارد.
۴ـ در قسمت آخر بند ب و در بند ج ماده ۵۰ قانون برنامه چهارم، برای پرداخت شهریه دانشجویان جانباز، فرزندان آنان، فرزندان شاهد، آزادگان و دانشجویان دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی دولتی و غیردولتی و پیام نور که امکان پرداخت شهریه را ندارند، ترتیبات خاصی مقرر شده است. همان طور که به صراحت از بندهای مذکور آشکار است، مصوبه دانشگاه تهران دائر بر تخفیف شهریه های نوبت دوم و دوره‌های نیمه حضوری، هیچ گونه ارتباطی با آن ندارد و مغایر آن نیست.
۵ ـ اما بر فرض محال که مصوبه هیأت امنا با قانون مذکور مغایر باشد، این امر قابل اعتراض در هیأت عمومی دیوان نبوده است و موجب لغو آن نمی‌شود. زیرا چنان چه گفته شد، مطابق بند ب ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه (که شاکی به استناد ماده ۵۰ همان قانون تقاضای ابطال مصوبه هیأت امنا را کرده است) دانشگاهها در امور مالی، اداری و … استقلال داشته و صرفاً بر اساس مصوبات و آیین‌نامه‌های مصوب هیأت امنا اداره می‌شوند و از شمول مقررات عام مالی، اداری و… خارج هستند. بر این اساس، لازمه استقلال مالی و اداری و صلاحیت هیأت امنا در وضع آیین‌نامه‌ها و مصوبات این است که مصوبات هیأت امنا با برخی از مقررات عام هم مغایرت داشته باشد. زیرا اگر بنا بود که مصوبات هیأت امنا با مقررات عام موافق باشد، دیگر استقلال دانشگاهها معنا پیدا نمی‌کرد و اصولاً بند ب ماده۲۰ قانون برنامه پنجم و عمل تصویب آیین‌نامه از سوی هیأت امنا لغو بود. مثل این است که بگوییم دانشگاهها مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نیستند و می‌توانند آیین‌نامه استخدامی خاص خود را داشته باشد، اما آیین‌نامه استخدامی مصوب هیأت امنا نباید با قانون مدیریت خدمات کشوری مغایر باشد؟ ملاحظه می‌فرمایند که این امر نوعی تناقض و تعارض است و موجب انجام یک عمل لغو می‌شود. بنابراین صرف نظر از این که مصوبه هیأت امنای دانشگاه تهران مغایر هیچ قانونی نیست، بر فرض مغایرت نیز، مغایرت ادعای مصوبات هیأت امنا با قانون عام (در موارد خاص مذکور) موجب ابطال آن نمی‌شود.»
همچنین رئیس دانشگاه صنعتی شریف، به موجب لایحه شماره ۹۵۰۲/۹۰۰۰ ـ  ۷/۴/۱۳۹۱ توضیح داده است که:
«۱ـ دانشکده فنی و مهندسی گلپایگان مؤسسه دولتی مستقل از دانشگاه صنعتی شریف است و صرفاً از مصوبات هیأت امناء دانشگاه صنعتی شریف استفاده می‌نماید.
۲ـ در فهرست گزارشات ابلاغی از سازمان بازرسی کل کشور به این دانشگاه موردی از ابطال مصوبه ۲۱/۱۲/۱۳۸۶ هیأت امناء ملاحظه نشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعـب دیوان تشکیل شد. پس از بحـث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎ کند.

رأی هیأت عمومی

قانونگذار در بند ب ماده ۵۰ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۳، به دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی اجازه داده است به ازای برگزاری دوره‌های تحصیلی از قبیل شبانه، نوبت دوم، از راه دور (نیمه‌حضوری)، آموزشهای مجازی، دوره‌های مشترک با دانشگاههای خارجی و دوره‌های خاص اقدام و هزینه های مربوط را با تأیید وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مورد از داوطلبان اخذ و به حساب درآمد اختصاصی دانشگاه واریز کنند و در مواردی پرداخت شهریه برخی افراد را به عهده دولت محول کرده است. نظر به این که این ماده قانونی در مقام بیان تخفیف یا معافیت از پرداخت شهریه تحصیلی در دانشگاه و مراکز آموزش عالی برای افراد خاصی نیست و از طرفی اعمال تخفیف و معافیت به شرح مصوبات مورد اعتراض از موجبات تبعیض ناروا مصرح در بند ۹ اصل سوم قانون اساسی است، بنابراین با استناد به بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال مصوبات مذکور صادر و اعلام می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری