رأی ۴ ديوان عدالت اداری

رأي شماره ۴ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ضرورت پرداخت بهاي عرصه و اعيان املاك اشخاصي كه توسط دولت جهت اجراي طرح‌هاي عمراني مورد تملک قرار می گیرد (تاریخ تصویب ۱۳۸۹/۰۱/۲۳).

تاريخ :  ۱۳۸۹/۱۰/۲۰                                  شماره هـ/۸۹/۵

تاريخ : ۱۳۸۹/۰۱/۲۳           شماره دادنامه : ۴                  کلاسه پرونده : ۸۹/۵

مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.

رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری.

موضوع : اعمال ماده ۵۳ الحاقی به آييـن ‌دادرسي ديوان عدالت اداري نسبت به دادنامه‎هاي شماره ۶۰ مورخ ۱۳۷۴/۰۴/۱۷ و شماره ۱۷۳ مورخ ۱۳۸۰/۰۵/۲۱ هيأت ‌عمومي ديوان‌ عدالت اداري.

رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری :

گردشکار : در نامه‎هاي تقديمي به عنوان رئيس ديوان عدالت اداري اعلام شده است، آراي صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره‎هاي ۶۰ مورخ ۱۳۷۴/۰۴/۱۷ و ۱۷۳ مورخ ۱۳۸۰/۰۵/۲۱، به لحاظ مغايرت با دادنامه شماره ۲۰۴ مورخ ۱۳۶۹/۰۹/۱۳ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري سبب تضييع حقوق قانوني از جمله حق مالکيت مشروع افراد گرديده و به جهات ذيل قابليت نقض دارند :

۱ـ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب رأي وحدت رويه شماره ۶۰ مورخ ۱۳۷۴/۰۴/۱۷ و با استناد به بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ که مقرر مي‎دارد : «اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسير راه‎هاي اصلي يا فرعي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله گاز و نفت قرار مي‎گيرد، با رعايت حريم مورد لزوم که از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار مي‎گيرد و از بابت اين حق ارتفاق، وجهي پرداخت نخواهد شد.» اين گونه تصرفات را به منزله حق ارتفاق تلقي کرده که در قبال آن به صاحبان زمين وجهي پرداخت نمي‎شود.

نظر به اينکه هيأت عمومي در اثر برداشت ناصحيح از اصطلاح «حق ارتفاق»، واگذاري مجاني اراضي افراد به دستگاه‎هاي دولتي را استنباط نموده است، در حقيقت جواز غصب و تصرف و تسلط من غير حق اراضي و املاک افراد را براي دولت مقرر داشته و اين اقدام مغاير با اصل ۴۰ قانون اساسي و مخالف قاعده فقهي تسليط مي‎باشد.

رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری :

۲ـ حسب مقررات لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي و املاک براي اجراي برنامه‎هاي عمومي عمراني و نظامي دولت مصوب ۱۳۸۵/۱۱/۱۷ شوراي انقلاب جمهوري اسلامي ايران، در صورت نياز به اراضي و املاک اشخاص چه در نقاط شهري يا خارج از آن، نحوه تعيين بهاي اراضي و املاک و حقوق متعلق به اشخاص حقيقي و حقوقي در ماده سه قانون فوق‎الذکر از طريق توافق دستگاه‎هاي دولتي با مالک و در ماده چهارم در صورت عدم توافق طرفين با تعيين هيأت کارشناسي رسمي دادگستري جهت پرداخت قيمت عادله اراضي تعيين تکليف گرديده است.

استناد هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه براي عدم پرداخت وجهي بابت اراضي مورد نياز دولت در خارج از شهرها و به قرينه وجود حق ارتفاق مجاني جهت استفاده از اراضي مذکور براي دولت، با توجه به اصول ۲۲ و ۴۰ و ۴۷ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران توجيهي نداشته و از حيث اينکه افراد را از مالکيت مشروع خود محروم مي‎نمايد خلاف موازين شرعي مي‎باشد و اصولاً مقررات استنادي (بند ۹ ماده ۵۰) به تصريح ماده ۱۲ لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي براي اجراي برنامه‎هاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ به عنوان مقررات مغاير نسخ گرديده است.

رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری :

۳ـ از طرفي شـوراي نگهبان، طي نامه شماره ۴۲۹۶/۲۱/۷ مورخ ۱۳۷۷/۱۲/۰۳ اعلام داشته : «قطع نظر از اين که اطلاق بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ در مورد اراضي موقوفه با تبصره ۴ ماده ۵ لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي براي اجراي برنامه‎هاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۳۸۵/۱۱/۱۷  نسخ شده و قانونيت ندارد، اطلاق آن در مورد اين اراضي خلاف شرع است و بايد به شرحي که در تبصره ۴ فوق‎الذکر آمده است قيمت آن و يا مال الاجاره‎اش پرداخت گردد.»

که اين نظريه مبين مغايرت بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ مي‎باشد. بنابراين در لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي براي اجراي برنامه‎هاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۳۸۵/۱۱/۱۷ در خصوص چگونگي تملک اراضي مورد نياز سازمان‎هاي دولتي از اشخاص اعم از اراضي شهري و روستايي و چه داخل و يا خارج از محدوده شهر باشد حکم قانوني براي پرداخت بهاي اراضي مقرر گرديده و مويد اين امر است که آراي شماره ۶۰ و ۱۷۳ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مغاير اصول و مقررات مذکور مي‎باشد.

۴ـ در بند ۹ ماده ۵۰ قانون بودجه سال ۱۳۵۱ صرفاً حق ارتفاق براي دولت پيش‎بيني شده و نوعاً حق ارتفاق بعد از اعمال تصرف دولت و اجراي طرح هاي عمراني آن ايجاد مي‎شود و اين حق غير از تصرف و تملک مي‎باشد و آنچه براي دولت به نحو مجاني ايجاد مي‎شود حق ارتفاق است نه حق تصرف و تملک.

۵ ـ در مواردي که دولت زمين‎هاي مردم را جهت اجراي طرح‎هاي عمراني تصرف و مورد استفاده قرار دهد طبق قانون مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ شوراي انقلاب موظف به پرداخت بهاي آن بوده است و دادنامه شماره ۲۰۴ مورخ ۱۳۶۹/۰۶/۱۳ هيأت عمومي در مقام تبيين مراد قانونگذار و مقررات تملک اراضي اشخاص در صورت اجراي طرح‎هاي عمراني و دولتي و حق ارتفاق ناشي از آن بوده است.

رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری :
۶ ـ در ماده ۳ لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي براي اجراي برنامه‎هاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ شوراي انقلاب، تصريح گرديده « بهاي عادله اراضي، ابنيه، مستحدثات… و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستـگاه اجرايي و مالک… تعيـين مي‎گردد.» و در تبصره ۲ ماده ۳ همين قانون مقرر گرديده که در صورت حصول توافق با مالک، دستگاه‎هاي اجرايي موظفند ظرف مدت ۳ ماه نسبت به خريـد املاک يا آزاد سازي آنان اقدام نمايند و در ماده ۵ همان قانون هم بر پرداخت قيمت عادله روز تقويم اراضي و املاک اشخاص چه در حوزه شهري و يا خارج از آن تاکيد گرديده است که مويد عدم جواز تصرف و تصاحب مجاني اراضي اشخاص توسط مراجع دولتي مي‎باشد.
۷ـ بنابـراين دلايـل و مسـتندات و قواعد و مقررات قـانوني حاکـم به موضـوع، خصوصاً لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي براي اجراي برنامه‎هاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ که موخر بر قانون برنامه و بودجه سـال ۱۳۵۱ مي‎باشد و مستنداً به قاعده تسليط و اصل مسلم فقهي «لاضرر و لاضرار في الاسلام» توافق با مـالک و جلب رضايت آنان براي تملک و پرداخت بهاي اراضي و مستحدثات واقع در طرح هاي عمراني دولت به بهاي عادله روز ضرورت دارد. و با توجه به صراحت حکم ماده ۱۲ لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي براي اجراي برنامه‎هاي عمومي و نظامي دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷ مبني بر اينکه :
«کليه قوانين و مقررات مغاير با آن قانون ملغي الاثر شده است…» بنابراين اقدام مراجع دولتي در تصرف اراضي اشخاص بدون جلب رضايت آنها و قبل از پرداخت قيمت اراضي مطابق مواد ۳۰۳ و ۳۰۸ قانون مدني عملي غاصبانه و من غير حق بوده و مراجع مذکور مطابق مواد ۳۱۵، ۳۲۸، ۳۳۱ و ۳۳۷ قانون مدني، مسئول جبران خسارات وارده به اشخاص مي‎باشند. با توجه به مستندات مذکور اين نتيجه عايد مي‎گردد که ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ منسوخ و به تبع آن آراي صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره‎هاي ۶۰ مورخ ۱۳۷۴/۰۴/۱۷ و ۱۷۳ مورخ ۱۳۸۰/۰۵/۲۱ خلاف قانون و مقررات جاري انشاء گرديده و قابل امعان نظر مجدد در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي‎باشد.

رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری :

پس از بررسي موضوع در کميسيون تخصصي اراضي و محيط زيست ديوان عدالت اداري و اظهار نظر مشاورين و ملاحظه استفساريه شماره ۱۷۸۸۶۶/۱۰/د مورخ ۱۳۸۵/۱۱/۲۱ رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي مبني بر :

بسمه تعالي

حضرت آيت الله جنتي

دبير محترم شوراي نگهبان

با سلام

« بند (۹) ماده (۵۰) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۳۵۱/۱۲/۱۰ مقرر مي‎دارد : اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسير راه‎هاي اصلي يا فرعي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله‎هاي گاز و نفت قرار مي‎گيرد با رعايت حريم مورد نظر که از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد از طرف دولت مورد استفاده قرار مي‎گيرد و از بابت اين حق ارتفاق وجهي پرداخت نخواهد شد. ملاک تشخيص محدوده شهر نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود که قبل از شروع مراحل طرح عمراني مورد عمل شهرداريها باشد.

با توجه به اينکه به استناد مقرره ياد شده بيش از سي سال است که (حق ارتفاق) مورد نظر به صاحبان رسمي اراضي مشمول آن تعلق نمي‎گيرد و دولت وجهي پرداخت نکرده است و هنوز حکم قانوني مزبور استمرار دارد. نظر تفسيري شوراي محترم نگهبان را به استناد اصل چهارم قانون اساسي، در خصوص مغاير شرع بودن و يا مغاير شرع نبودن آن اعلام دارند.»

رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ غلامعلي حداد عادل

رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری :

و ملاحظه پاسخ شماره ۲۲۸۱۸/۳۰/۸۶ مورخ ۱۳۸۶/۰۸/۰۷ دبير محترم شوراي نگهبان مبني بر:

بسمه تعالي

رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي

نامه شماره ۱۷۸۸۶۶/۱۰/د مورخ ۱۳۸۵/۱۱/۲۱٫

«مبني بر درخواست اظهار نظر درباره بند (۹) ماده (۵۰) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۳۵۱/۱۲/۱۰، موضوع در جلسه مورخ ۱۳۸۶/۰۷/۰۴ شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر شورا به شرح زير اعلام مي‎گردد :

اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضي مذکور خلاف موازين شرع دانسته شد زيرا شامل اراضي که طبق ضوابط شرعي داراي مالك يا ذي‎حق شرعي مي‎باشد نيز مي‎گردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضايت مالک يا ذي‎حق در فرض عدم وجود ضرورت مبيحه خلاف موازين شرع مي‎باشد. البته قوانين مصوب پس از پيروزي انقلاب اسلامي که شامل اين موارد مي‎شود لازم است مورد توجه قرار گيرد.

همچنين عدم پرداخت وجه در مواردي که عيناً يا منفعتاً مشمول ضمان يد مي‎باشد ـ مانند مواردي که طبق ضوابط شرعي مالک داشته باشد ـ خلاف موازين شرع بوده و موجب ضمان مي‎گردد.»

دبير شوراي نگهبان ـ احمد جنتي
با اعمال ماده ۵۳ الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب ۱۳۸۴ پرونده در جلسه ۱۳۸۹/۰۱/۲۳ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان بررسي و پس از بحث و تبادل نظر با اکثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور رأي مي‎نمايند.
رأي هيأت عمومي
رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری :
نظر به اينکه به موجب لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي و املاک براي اجراي برنامه‎هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب ۱۳۵۸/۱۱/۱۷، دولت، وزارتخانه‎ها و مؤسسات دولتي، شرکت‌هاي دولتي اعم از اينکه شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام يا تصريح نام باشد يا نباشد و شهرداري‎ها مکلف به پرداخت بهاي عرصه و اعيان مورد تملک گرديده‎اند و به موجب نظريه شماره ۲۲۸۱۸/۳۰/۸۶ مورخ ۱۳۸۶/۰۷/۰۸ شوراي محترم نگهبان، بند ۹ ماده ۵۰ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ خلاف موازين شرع اعلام شده است.
لذا آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره‎هاي ۶۰ مورخ ۱۳۷۴/۰۴/۱۷ و ۱۷۳ مورخ ۱۳۸۰/۰۵/۲۱، که بر خلاف شرايط فوق‎الذکر انشاء گرديده‎اند، مغاير موازين شرعي تشخيص و به تجويز ماده ۵۳ الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب ۱۳۸۴ نقض مي‎گردند.
رأی شماره ۴ ديوان عدالت اداری.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمد جعفر منتظري
منبع خبر:  روزنامه رسمی شماره ۱۹۱۹۲ (۲۸-۱۰–۸۹)