رأي شماره 183 هيأت عمومي ديوان عدالت
گردش کار: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در رسيدگي به پرونده شماره هـ/79/26 با موضوع اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب ديوان عدالت اداري، توسط سرپرست شهرداري منطقه 2 قم به موجب دادنامه شماره 93 مورخ 27/3/1380 به شرح آتي به صدور رأي مبادرت کرده است. رأي مذکور به قرار زير است:
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاکي: سرپرست شهرداري منطقه 2 قم
موضوع شکايت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب 9، 7، 4، 3، 2، 19، 17، 14 و 10 ديوان عدالت اداري
مقدمه: 1ـ شعبه چهارم در رسيدگي به پرونده 75/198 موضوع شکايت آقاي عبدالرحمن سلطاني به طرفيت شهرداري قم به خواسته مطالبه زمين معوض به شرح دادنامه شماره 1146 مورخ 6/9/1375 اعلام داشته است، قطعه زمين مورد نظر شاکي در طرح فضاي سبز قرار گرفته است و شهرداري هيچ گونه تعهدي در قبال واگذاري قطعه زمين معوض در حق شاکي بر عهده نداشته است. علي‌هذا قرار رد شکايت فعلي شاکي صادر مي‌شود.
2ـ شعبه اول در رسيدگي به پرونده کلاسه 74/719 موضوع شکايت آقاي سيدحسين بکائي به طرفيت شهرداري قم به خواسته درخواست زمين معوض به شرح دادنامه شماره 419 ـ 12/4/1376 چنين رأي صادر کرده است نظر به اين که قطعه 14 به شاکي واگذار و حسب نامه مورخ 8/5/1371 سرپرست شهرداري قم عنوان استانداري تهران پلاک مورد واگذاري به شرکت تعاوني مسکن کارکنان سازمان آب در طرح جامع قبلي فضاي سبز و در طرح فعلي کارگاههاي غير مزاحم شهري منظور شده است و نظر به اين که به موجب ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب 1367 شهرداري موظف به دادن عوض يا پرداخت بهاي زمين شده است، لذا ضمن رد ايراد عدم صلاحيت شهرداري رأي به وارد دانستن شکايت شاکي و الزام طرف به اجابت درخواست مشاراليه صادر مي‌شود.
3ـ شعبه نوزدهم در رسيدگي به پرونده کلاسه 75/168 موضوع شکايت آقاي رضا عباسيان به طرفيت شهرداري قم به خواسته معوض زمين به شرح دادنامه شماره 1244 مورخ 2/9/1376 چنين رأي صادر کرده است، با توجه به اين که زمين مورد نظر در
فضاي سبز قرار گرفته است شکايت وارد تشخيص، به الزام شهرداري به دادن معوض يا بهاي عادلانه روز حکم صادر و اعلام مي‌شود.
4ـ شعبه هفدهم در رسيدگي به پرونده کلاسه 75/160 موضوع شکايت آقاي ولي‌اله حسيني به طرفيت شهرداري قم به خواسته زمين معوض واقع در طرح فضاي سبز به شرح دادنامه شماره 568 مورخ 7/5/1377 چنين رأي صادر کرده است چون زمين مذکور در طرح فضاي سبز قرار گرفته است و شهرداري زمين مزبور را تملک نکرده است تا موظف به اعطاي زمين معوض به وي باشد لذا خواسته موجه نيست، به رد شکايت حکم صادر مي‌شود.
5 ـ شعبه چهاردهم در رسيدگي به پرونده کلاسه 77/1511 موضوع شکايت آقاي محمدرضا اخان به طرفيت شهرداري قم به خواسته الزام خوانده به پرداخت نرخ روز يا تحويل معوض به شرح دادنامه شماره 1692 مورخ 14/10/1377 چنين رأي صادر کرده است، با توجه به لايحه جوابيه عين مال در اختيار مدعي است و شهرداري تصرفي ندارد و تعهدي به اعطاي معوض نکرده است و صرف در طرح بودن زمين، شهرداري را ملزم به خريد يا اعطاي معوض نمي‌سـازد بنا به جهات فوق، به رد شکايت شاکي حکم صادر مي‌شود.
6 ـ شعبه دهم در رسيدگي به پرونده کلاسه 75/267 موضوع شکايت آقاي سيد حسين کريمي به طرفيت، شهرداري قم به خواسته رفع تعرض به شرح دادنامه شماره 245 ـ 9/3/1378 چنين رأي صادر کرده است، شهرداري قم طي نامه مورخ 26/10/1377 عنوان استاندار قم به طور صريح اعلام داشته است چون اراضي شرکت تعاوني مسکن کارکنان سازمان آب قم در طرح اولويت دار شهرداري قرار ندارد و نيازي به اراضي موصوف نيست و از طرفي شهرداري در حال حاضر زمين معوض هم در اختيار ندارد لذا با واگذاري تمامي اراضي به اعضاء شرکت تعاوني موافقت مي‌شود. بنا به جهات فوق، شاکي استحقاق برخورداري از قطعه زمين اختصاصي را داراست و شکايت به اين کيفيت وارد نيست.
7ـ شعبه سوم در رسيدگي به پرونده کلاسه 78/1235 موضوع شکايت آقاي رضا عليخاني به طرفيت شهرداري قم به خواسته زمين معوض يا وجه آن به نرخ روز به شرح دادنامه شماره 927 ـ 15/5/1379 چنين رأي صادر کرده است، با عنايت به نامه 27/5/1370 و 25/12/1379 استانداري تهران به شهرداري قم مبني بر واگذاري زمين معوض و نظر به اين که زمين مذکور در فضاي سبز قرار گرفته است شکايت وارد تشخيص و به الزام شهرداري به دادن معوض يا بهاي عادلانه روز آن حکم صادر مي‌شود.
8 ـ شعبه هفتم در رسيدگي به پرونده کلاسه 75/200 و 128 موضوع شکايت آقاي محمد ارگي واحد دادرس به طرفيت شهرداري قم به خواسته الزام شهرداري به تحويل زمين معوض به شرح دادنامه شماره 539 ـ533 ـ22/9/1375 چنين رأي صادر کرده است، نظر به اين که الزام شهرداري بر واگذاري زمين مورد توافق عيناً و يا عوضاً در صلاحيت محاکم عمومي دادگستري است و از موارد تعيين شده در ماده 11 قانون ديوان نيست. بنابراين قرار رد شکايت را صادر مي‌کند.
9ـ شعبه دوم در رسيدگي به پرونده کلاسه 77/1324 موضوع شکايت آقاي حسين رزاقي به طرفيت شهرداري قم به خواسته زمين معوض به شرح دادنامه شماره 2195 ـ 18/11/1377 رأي صادر کرده است: درخواست معوض يا قيمت زمين در صلاحيت ديوان نيست و خارج از مصاديق بندهاي ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري است. لذا قرار رد شکايت صادر مي‌شود.
10ـ شعبه دوم در رسـيدگي به پرونده کلاسه 77/2096 موضوع شکايت آقاي ابوالفضل رضايي به طرفيت شهرداري قم به خواسته معوض زمين تصرف شده به شرح دادنامه شماره 2430 ـ 18/12/1377 چنين رأي صادر کرده است، خواسته شاکي جنبه حقوقي دارد و از شمول بندهاي ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري خارج است. لذا قرار رد شکايت صادر مي‌شود.
11ـ شعبه نهم در رسيدگي به پرونده کلاسه 78/587 موضوع شکايت آقاي خواجه نصيرالدين اشراقي به طرفيت شهرداري قم به خواسته احقاق حق به شرح دادنامه شماره 1283 مورخ 8/8/1378 چنين رأي صادر کرده است، موضوع خواسته شاکي بيانگر مطالبي است که رسيدگي به آن منحصراً از نوع دعاوي حقوقي داخلي در قلمرو صلاحيت دادگاه عمومي دادگستري است. فلذا قرار عدم صلاحيت ديوان صادر مي‌شود.
12ـ شعبه اول در رسيدگي به پرونده کلاسه 75/258 موضوع شکايت آقاي علي اصغر خلج حسيني به طرفيت شهرداري قم به خواسته درخواست زمين معوض به شرح دادنامه شماره 1439 ـ13/8/1378 خواسته شاکي را داراي جنبه حقوقي و ترافعي دانسته‌اند. لذا قرار رد شکايت را صادر کرده است.
13ـ شعبه سوم در رسيدگي به پرونده کلاسه 78/1084 موضوع شکايت آقاي سيدحسن کاظميان به طرفيت شهرداري قم به خواسته معوض زمين به شرح دادنامه شماره 939ـ 15/5/1379 خواسته شاکي را خارج از مصاديق بندهاي ماده 11 ديوان عدالت اداري دانسته است.
در تاريخ فوق به رياست حجت الاسلام والمسلمين دري نجف آبادي و با حضور رؤساي شعب بدوي و رؤسا و مستشاران شعب تجديدنظر تشکيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آراء به شرح آتي مبادرت به صدور رأي مي‌کند:

رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري

اولاً: چون به موجب ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري رسيدگي به شکايات و تظلمات از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي و شهرداريها و يا خودداري آنها از انجام وظايف قانوني مربوط از جمله امتناع از ايفاي تعهدات قانوني در قبال اشخاص حقيقي و حقوقي خصوصي در قلمرو صلاحيت ديوان قرار دارد و رسيدگي و صدور حکم در خصوص اساس استحقاق اشخاص به دريافت بهاي زمين مورد تملک دولت و شهرداريها و اراضي واقع در طرحهاي مصوب شهري از مصاديق ماده مذکور است. بنابراين دادنامه‌هاي صادره از شعب 1، 3، 4، 10، 14، 17 و 19 بدوي ديوان در حدي که متضمن تأييد صلاحيت ديوان در رسيدگي و صدور حکم در ماهيت شکايت است موافق اصول و موازين قانوني است. ثانياً: با عنايت به وقوع ملک اعضاي شرکت تعاوني کارکنان سازمان آب قم در طرح مصوب فضاي سبز و محل استقرار کارگاههاي غيرمزاحم شهري و اظهارات نماينده شهرداري قم به شرح منعکس در صورت مجلس مورخ 5/3/1376 در پرونده کلاسه 1/74/719 شعبه اول بدوي ديوان مبني بر واگذاري زمين معوض به تعدادي از اعضاي شرکت تعاوني مذکور و مقررات قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداريها مصوب1367 دادنامه‌هاي صادرشده مشعر بر وارد دانستن شکايت و الزام شهرداري قم به پرداخت بهاي زمين و يا معوض آن صحيح و منطبق با قانون تشخيص داده مي‌شود. اين رأي به استناد قسمت اخير ماده 20 اصلاحي قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1/2/1378 در موارد مشابه براي شعب ديوان و ساير مراجع ذي‌ربط لازم‌الاتباع است.
شهردار قم به موجب لايحه شماره 25277ـ27/6/1389 به عنوان رئيس ديوان عدالت اداري اعمال ماده 53 الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري از رأي مذکور را خواستار مي‌شود متن درخواست شهردار قم به شرح زير است:
احتراماً: خاطر عالي را مستحضر مي‌دارد:
1ـ قبل از پيروزي انقلاب شکوهمند اسلامي، کارکنان سازمان آب قم طي درخواستي از انجمن شهر، درخواست واگذاري زمين مي‌کنند که موضوع در هشتاد و ششمين جلسه انجمن در تاريخ 24/2/2537 طرح و در بند 3 صورت جلسه انجمن بدين شرح اتخاذ تصميم مي‌شود: «نامه شماره 2205ـ24/2/2537 سازمان آب به عنوان انجمن شهر به ضميمه يک برگ نامه کارکنان سازمان آب مبني بر درخواست واگذاري زمين مطرح شد. انجمن با توجه به اين که نمي‌تواند زميني به شخص يا اشخاص بدهد بنابراين در صورتي که کارکنان سازمان آب به تشکيل شرکت تعاوني مسکن اقدام کند و شرکت تعاوني خود را به ثبت برسانند، انجمن نسبت به واگذاري زمين به شرکت تعاوني سازمان آب موافقت خواهد کرد.» سپس در هشتاد و هشتمين جلسه انجمن شهر در تاريخ 31/2/2537 و به موجب 7 صورت‌جلسه بدين شرح اتخاذ تصميم مي‌شود: «نامه شماره 2481ـ31/2/2537 سازمان آب به عنوان انجمن شهر و به ضميمه يک نسخه اساسنامه و چهار برگ اوراق شرکت نامه در محل شرکت تعاوني مسکن کارکنان سازمان آب مطرح گرديد، انجمن پيشنهاد نمود که شهرداري کروکي زمينهاي ساحلي جاده اراک را بعد از مشخص کردن مسير سد ساحلي تهيه و به انجمن ارائه دهد تا تصميم لازم در اين مورد اتخاذ گردد.»
2ـ نظر به اين که وفق قانون مصوبات انجمن شهر مي‌بايست به تأييد فرمانداري برسد مصوبه انجمن شهر جهت تأييد فرمانداري قم ارسال مي‌گردد و فرمانداري طي نامه شماره 5468ـ 10/4/2537 اعلام مي‌دارد: «در مورد بند هفت صورت جلسه هشتاد و هشتمين جلسه انجمن شهر موضوع تهيه کروکي زمين ساحلي رودخانه چنانچه منظور انجمن به واگذاري زمين محل مذکور به شرکت تعاوني مسکن کارکنان سازمان آب باشد مجوز قانوني ندارد و بايستي از اتخاذ تصميم در اين باره خودداري گردد لذا از آن پس هرگونه اقدامي توسط انجمن شهر مبني بر واگذاري زمين خلاف قانون و فاقد وجاهت مي‌باشد.
3ـ مع‌الاسف شرکت تعاوني مسکن سازمان آب که داراي شخصيت مستقل از شهرداري است بخشي از اراضي حاشيه رودخانه را که به علت تقليل عرض بستر رودخانه ايجاد شده که جزء اموال عمـومي است قطعه‌بنـدي کرده و به موجب يک برگ واگذاري عادي به اعضاي خود واگذار مي‌کند، در حالي که زمين موصوف جزو اموال عمومي بوده و اساساً فاقد سابقه ثبتي است و به هيچ عنوان در اداره ثبت املاک به ثبت نرسيده است و قانوناً نيز به لحاظ آن که اين اراضي از رودخانه منتزع شده است قابليت ثبت در اداره ثبت اسناد و املاک را نداشته و ندارد و در نتيجه اعضاي اين تعاوني نيز فاقد سند مالکيت رسمي موضوع ماده 22 و 46 و 47 قانون ثبت مي‌باشند و مالکيت خود را صرفاً مستند به برگ عادي واگذاري زمين از تعاوني مسکن مي دانند.
4ـ اعضاي تعاوني فوق‌الذکر، با استناد به برگهاي عادي واگذاري به شرحي که گفته شد، با مراجعه به شهرداري قم درخواست صدور پروانه ساختماني مي کنند که به لحاظ عدم مالکيت قانوني نامبردگان به دليل انتزاع زمين مورد نظر ايشان از بستر رودخانه و نظر به اين که اين زمين در حريم فضاي سبز رودخانه قرار گرفته است، قانوناً صدور پروانه ساختماني ميسور نبوده است.
5 ـ با تشکيل ديوان عدالت اداري برخي از اعضاي تعاوني موصوف با مراجعه به ديوان عدالت اداري و با اين ادعا که شهرداري زمين آنها را براي اجراي طرح فضاي سبز تصرف کرده است، تقاضاي دريافت قيمت زمين يا معوض آن را مي‌کنند و متأسفانه برخي شعب ديوان بدون توجه به اين نکته اساسي که شکات فاقد هرگونه مالکيت قانوني و رسمي هستند و بدون توجه به اين مطلب که مطالبه قيمت زمين يا معوض آن متفرع بر مالکيت قانوني مدعي است، صرفاً بر مبناي يک برگه عادي واگذاري زمين که از سوي تعاوني مسکن سازمان آب (و نه شهرداري) صادر شده است و اراضي عمومي انتزاع يافته از رودخانه را بين اعضاي خود تقسيم کرده است، اقدام به صدور حکم داير به محکوميت شهرداري به پرداخت قيمت زمين و بعضاً اعطاي زمين معوض کرده‌اند. البته برخي شعب ديوان نيز اين نقص اساسي يعني فقدان مالکيت رسمي و قانوني شکات را مورد توجه قرار داده و دعاوي مطروحه را مردود اعلام کرده‌اند.
بدين ترتيب با توجه به تفاوت آراء شعب ديوان عدالت اداري در رابطه با صلاحيت رسيدگي ديوان نسبت به شکايت شاکي، موضوع براي اتخاذ تصميم در هيأت عمومي ديوان مطرح مي‌شود که منجر به صدور دادنامه شماره 93 ـ 27/3/1380 مي‌شود اين رأي داراي دو بخش است که بخش اول آن مربوط به صلاحيت رسيدگي به شکايت شاکي است که مطابق قانون است ولي بخش دوم آن صرف نظر از آن که خارج از موضوع است و ارتباطي به تهافت و تعارض آراء نداشته است، مغاير قانون و اصول مسلم حقوقي است و به همين دليل نيز با وجود لازم‌الاتباع بودن آراء هيأت عمومي ديوان براي شعب، بسياري از شعب ديوان به دليل مغايرت اساسي رأي هيأت عمومي با قانون و مهمتر از آن خارج بودن از موضوع متنازع فيه از آن تبعيت نکرده‌اند. توضيح آن که هيأت عمومي در بخش اول دادنامه مذکور در خصوص اين سئوال که آيا ديوان عدالت اداري به رسيدگي به شکايت کارکنان سازمان آب براي مطالبه زمين معوض يا قيمت آن صالح است؟ اعلام داشته است چون به موجب ماده 11 قانون ديوان عدالت اداري رسيدگي به شکايات و تظلمات از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي و شهرداريها و يا خودداري آنها از انجام وظايف قانوني مربوطه از جمله امتناع از ايفاي تعهدات قانوني در قبال اشخاص حقيقي و حقوقي خصوصي در قلمرو صلاحيت ديوان قرار دارد بنابراين دادنامه‌هاي صادره از شعب 1، 3، 4، 10، 14، 17 و 19 بدوي ديوان در حدي که متضمن تأييد صلاحيت ديوان و رسيدگي و صدور حکم در ماهيت شکايت است موافق اصول و موازين قانوني است.
اين بخش از رأي هيأت عمومي، همان گونه که گفته شد در مقام ايجاد وحدت رويه و تعيين مرجع صالح است که ديوان را مرجع تشخيص اساس استحقاق شکات تلقي کرده است. بديهي است هيأت عمومي رسيدگي به اساس استحقاق شکات را در صلاحيت ديوان عدالت دانسته است و همان گونه که مستحضرند شعب ديوان عدالت در رسيدگي به شکايت اعضاي تعاوني مذکور جهت مطالبه زمين معوض يا قيمت آن بايد بدواً اساساً استحقاق آنها را احراز کنند.
اساس استحقاق شکات به شرحي که گفته شد واجد احراز دو رکن بوده است: 1ـ مالکيت قانوني و رسمي شاکي (طبق قانون ثبت) 2ـ تصرفات من غير حق شهرداري، به عبارت ديگر براي تشخيص اساس استحقاق شکات در پرونده‌هاي مورد بحث، احراز مالکيت قانوني شاکي که در واقع به معناي احراز سمت قانوني او در طرح شکايت مي‌باشد شرط اصلي و رکن رکين اين دعوا به شمار مي‌آيد. که البته برخي شعب ديوان به درستي اين ترتيب منطقي و قانوني را رعايت کرده‌اند و حکم به رد شکايت مدعيان داده‌اند که به چند نمونه از آنها متعاقباً اشاره خواهد شد. اما متأسفانه بخش دوم رأي هيأت عمومي ديوان عدالت، اولاً: خارج از موضوع خواسته و فراتر از رفع تعارض و تهافت بوده است. ثانياً: هيأت عمومي خود به شرط اصلي يعني لزوم احراز مالکيت قانوني شکات توجهي نکرده است و علي الظاهر مالکيت آنها را محرز و مسلم انگاشته است.
در توضيح اين ايرادات به استحضار مي‌رساند چنانچه به دادخواست مربوط به اعلام تعارض و تهافت بين آراء شعب ديوان توجه شود و همچنين در صورتي که به آراء متهافتي که جهت اتخاذ تصميم به هيأت عمومي ارسال شده است مراجعه شود، ملاحظه مي‌فرمايند که صرفاً تعارض آراء در تعيين صلاحيت بوده است که برخي شعب، خود را صالح دانسته و وارد رسيدگي شده‌اند و برخي ديگر قايل به عدم صلاحيت ديوان عدالت به شايستگي محاکم عمومي بوده‎اند. بنابراين همان بخش اول رأي هيأت عمومي در جهت موضوع و حل تعارض و ايجاد رويه در تعيين صلاحيت بوده است اما در بخش دوم در واقع هيأت عمومي اقدام به رسيدگي ماهوي کرده و اعلام داشته است: « با عنايت به وقوع ملک اعضاي شرکت تعاوني کارکنان سازمان آب در طرح مصوب فضاي سبز ...» بدين ترتيب هيأت عمومي مالکيت اعضاي شرکت تعاوني را بي آن که مدارک مثبته مالکيت آنها را مورد توجه و بررسي قرار دهد مورد تصديق و تأييد قرار داده است.
6 ـ با توجه به اين که دادنامه هيأت عمومي در بخش دوم مغاير قانون و اصول مسلم حقوقي است و بدون بررسي اسناد مثبته شکات، مالکيت آنها را محرز و يا مفروغ‌عنه انگاشته است، علي‌رغم آن که مفاد رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، براي شعب لازم‌الاتباع است اما بسياري از شعب ديوان در مقام رسيدگي بر اساس استحقاق شکات با بذل توجه به اين نکته اساسي که اعضاي تعاوني فاقد مالکيت رسمي و قانوني هستند دعواي مطروحه را مردود اعلام داشته‌اند به چند نمونه از اين آراء که بعد از رأي هيأت عمومي صادر شده است براي مزيد استحضار اشاره مي‌شود:
الف) دادنامه شماره 665 ـ3/6/1380 شعبه تجديدنظر ديوان عدالت اداري: «...صرف تخصيص زمين به وي (شاکي) توسط شرکت تعاوني کارکنان سازمان آب قم به تنهايي بر استقرار مالکيت قانوني و رسمي وي در آن زمين کفايت نمي‌کند و اعطاي زمين معوض شهرداري در زماني بايد صورت بگيرد که زمين ملکي فردي مورد تملک شهرداري قرار گرفته باشد...»
ب) دادنامه شماره 606 ـ16/3/1383 شعبه 6 ديوان: «... نظر به اين که شاکي با ارائه سند واگذاري عادي نسبت به پلاک متنازع فيه خود را مالک و ذي نفع معرفي کرده است و با عنايت به اين که مطابق مواد 47ـ 48 قانون ثبت اسناد و املاک و مدلول رأي شماره 166ـ 28/7/1375 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اين گونه اسناد مادامي که در مراجع صالح قضايي تنفيذ و تأييد نشود قابل پذيرش در محاکم و ادارات دولتي نيست و با اين وصف سمت شاکي محرز نيست ...»
ج) دادنامه شماره 1797ـ 9/12/1380 شعبه 17 ديوان: « ... برگ واگذاري شرکت تعاوني مسکن کارکنان سازمان آب که دلالت بر تخصيص قطعه 12 پلاک مورد نظر به شاکي دارد در حالي که استقرار مالکيت شاکي نسبت به پلاک مرقوم نياز به تنظيم سند انتقال رسمي و نهايتاً مالکيت رسمي مشاراليه دارد و شاکي فاقد سند رسمي در خصوص مالکيت پلاک مورد نظر است تا بتوان زمين را در تملک شهرداري قرار داد و در ازاي آن مطالبه معوض يا بهاي آن را کرد ...»
د) دادنامه شماره 72ـ 18/6/1380 شعبه 6 تجديدنظر ديوان: «... آنچه به عنوان دليل مالکيت، ارائه شده است، تصويري از صورت جلسات و يا رونوشت بند يک مستخرجه از يکصد و شانزدهمين جلسه مورخ 28/9/1357 انجمن شهر سابق قم و همچنين شرکت تعاوني مسکن کارکنان سازمان آب قم است. که علي‌الظاهر به موجب آن، قطعه زمين را جهت واگذاري به تجديدنظرخوانده تخصيص داده‌اند و اقداماتي در اين حد دليل استقرار مالکيت شاکي نسبت به قطعه زمين ادعايي وي نخواهد بود و مدارکي در اين حد با ضوابط مقرر در ماده 22 قانون ثبت مطابقت نداشته و يا به نحوه ديگر مالکيت شاکي به استناد چنين مدرکي احراز نمي‌شود...»
آراء متعدد ديگري نيز با همين استدلالها از شعب مختلف ديوان صادر شده است که خود بيانگر آن است که بخش دوم رأي وحدت رويه ديوان عدالت اداري، مغاير قانون است و قضات ديوان در بررسي جهت احراز اساس استحقاق شکات به دليل عدم احراز شرط اصلي و رکن اوليه آن که همانا مالکيت رسمي و قانوني شاکي است اقدام به رد دعاوي طرح شده، کرده‌اند.
7ـ بدون ترديد حضرت عالي نيز به اين نکته اساسي اذعان مي‌فرماييد که طرح شکايت براي مطالبه غرامت زمين، مستلزم مالکيت رسمي و قانوني مدعي است چرا که در غير اين صورت قانون ثبت و مقررات آن نظير ماده 22ـ 46ـ 47 و 48 به عنوان قانوني امري که در مقام تنظيم و تنسيق مالکيت اشخاص وضع شده است، لغو و عبث مي‌شود با اين وصف متأسفانه به دليل آن که برخي شعب ديوان به اين امر اساسي توجه نداشته‌اند و بدون احراز مالکيت رسمي و قانوني شکات حکم به محکوميت شهرداري به پرداخت غرامت يا زمين معوض داده‌اند و در حال حاضر اين آراء در اجراي احکام ديوان عدالت اداري منجر به صدور اخطاريه‌هاي متعدد براي شهرداري قم شده است. که اجراي اين آراء با ايرادات ذيل مواجه است.
اولاً: محکوم لهم فاقد مالکيت رسمي و قانوني هستند و آراء صادره از اين جهت مخدوش و خلاف بين قانون (قانون ثبت) است که با توجه به فقدان سند رسمي نيازمند اثبات مالکيت است که از شؤون محاکم عمومي است و قبل از احراز مالکيت صدور حکم به محکوميت شهرداري به اعطاي زمين معوض يا غرامت فاقد وجاهت قانوني خواهد بود.
ثانياً: پرداخت غرامت يا اعطاي زمين معوض از سوي شهرداري به مالکان اراضي متصرفي واقع در طرح مستلزم آن است که مالک نسبت به تحويل و تسليم زمين و انتقال رسمي آن به نام شهرداري اقدام کند که محکوم‌لهم به دليل فقدان مالکيت رسمي و قانوني و اساساً فقدان نقشه مشخص که حدود اربعه قطعه متنازع نيز در آن مشخص باشد، قادر به تسليم و انتقال رسمي ملک ادعايي خود به شهرداري نيستند و همان گونه که مستحضريد يکي از اصول مسلم فقهي و حقوقي آن است که در نقل و انتقال اموال معوض از مالکيت هر شخص که خارج مي‌شود معوض داخل ملکيت او شود. حال در مانحن فيه با فرض اين که قيمت يا زمين معوض از مالکيت شهرداري خارج شود و به محکوم لهم پرداخت شود عوض و مابه ازاء به مالکيت شهرداري در نمي‌آيد زيرا اساساً محکوم لهم ملکيتي ندارند تا بخواهند به شهرداري منتقل کنند و بدين ترتيب آراء از اين جهت نيز خلاف بين شرع و قانون در معاوضات است.
علي‌هذا با عنايت به مراتب فوق اتخاذ تصميم و صدور دستور لازم در خصوص مطالب ذيل را استدعا دارد:
1ـ به لحاظ آن که آراء صادر شده مبني بر محکوميت شهرداري به اعطاي زمين معوض يا پرداخت قيمت به نحوي که مشروحاً گفته شد خلاف بين قانون و شرع است، در اجراي ماده 18 قانون ديوان عدالت اداري توقف اجراي احکام صادر شده و ارجاع آن به هيأت تشخيص مورد استدعاست.
2ـ با توجه به اين که بخش دوم رأي شماره 93ـ 27/3/1380 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خارج از موضوع خواسته و مغاير اصول مسلم حقوقي است و به همين دليل نيز مورد تبعيت شعب ديوان قرار نگرفته است بنابراين مستنداً به ماده 53 قانون آيين دادرسي ديوان عدالت اداري ارجاع موضوع به هيأت تشخيص يا هيأت عمومي براي بازنگري در مفاد رأي حذف بخش دوم رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد تقاضاست.
پس از بررسيهاي کارشناسي در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، در نهايت با موافقت رئيس ديوان عدالت اداري پرونده در دستور جلسه مورخ 12/4/1391 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد. پس از بحث و بررسي، با اکثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي‎کند.

رأي هيأت عمومي

ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرحهاي دولتي و شهرداري مصوب 29/8/1367 و اصلاحات بعدي آن، بيانگر آن است که شهرداري در صورت تملک املاک واقع در طرح، مکلف به پرداخت بها يا عوض آن در حق مالکان است. نظر به اين که تشخيص اصل استحقاق بها يا عوض در صلاحيت ديوان عدالت اداري است و اين که طرح شکايت در ديوان داير بر صدور حکم به الزام شهرداري به تشخيص اصل استحقاق جهت دريافت بها و عوض آن مستلزم احراز تملک ملک اشخاص توسط شهرداري و ارائه سند رسمي مالکيت رسمي از سوي شاکي و يا اثبات مالکيت مالکان توسط مراجع صالح است و با توجه به اين که در پرونده‌هاي موضوع تعارض شرايط مذکور رعايت نشده است، بنابراين با اجازه حاصله از ماده 53 الحاقي به آيين دادرسي ديوان عدالت اداري ضمن نقض قسمت «ثانياً» دادنامه شماره 93 مورخ 27/3/1380 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري دادنامه‌هاي صادر شده از شعب 4، 14 و 17 به شماره دادنامه‌هاي 1146 و 568 و 1692 مبني بر رد شکايت در حدي که متضمن معني فوق است صحيح و موافق موازين و مقررات تشخيص داده مي‌شود. اين رأي به استناد بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون ديوان عدالت اداري براي شعب ديوان و ساير مراجع اداري مربوط در موارد مشابه لازم‎الاتباع است.

رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري

ارتباط با ما

:
:
:
: 14 + 8 =